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1. 개요
Territories of the United States of America미국의 영토 중 50개 주 및 컬럼비아 특별구를 제외한 미국의 해외영토( 속령)에 대해서 다루는 문서이다.
미국은 5개의 영구 거주 영토( 괌, 북마리아나 제도, 푸에르토리코, 미국령 버진아일랜드, 미국령 사모아) 및 9개의 무인 영토( 베이커섬, 하울랜드섬, 자르비스섬, 존스턴 환초, 킹먼 환초, 미드웨이섬, 나배사섬, 팔마이라 환초, 웨이크섬)를 가지고 있으며, 이중 영구 거주 영토는 자체적인 정부를 두고 있으며, 높은 수준의 자치권을 보장받고 있다.
2. 설명
미국에서 워싱턴 D.C.를 제외하고 주(State)에 속해 있지 않은 영토와 속령에는 구분이 있다. 주 승격을 인정하는 편입된(incorporated)과 자치법을 제정한 조직화된(organized) 이라는 두 가지 분류의 여부에 따라 구분하는데 쉽게 말해 다음과 같은 의미다.- incorporated organized territory(승격인정 및 자치법제정): 미국 연방 정부가 정식으로 해당 지역에 대해 자치법을 제정하여, 후에 주로 승격시킬 의도로 자치를 허용. 흔히 준주라 불리며 1959년 알래스카와 하와이를 마지막으로 모두 주가 되어 현재는 존재하지 않는다.
- incorporated unorganized territory(승격인정 및 자치법비제정) : 미국 연방 정부가 정식으로 해당 지역에 대해 자치법을 제정하지는 않았으나, 후에 주로 승격시킬 의도로 자치를 허용. 역시 흔히 준주라 불리며 현재는 모두 자치법이 제정되어 organized가 되는 과정을 거쳐 주가 되었다.
- unincorporated organized territory(승격비인정 및 자치법제정): 미국 연방 정부가 정식으로 해당 지역에 대해 자치법을 제정하여, 후에 주로 승격시킬 의도 없이 자치를 허용. 이 구분은 미국-스페인 전쟁 이후 미국이 필리핀을 영유하게 되면서 생겨났다.
- unincorporated unorganized territory(승격비인정 및 자치법비제정): 미국 연방 정부가 정식으로 해당 지역에 대해 자치법을 제정하지 않았으며, 후에 주로 승격시킬 의도 없이 자치를 허용.
위 네 분류를 크게 보아 incorporated와 unincorporated로 좀 더 단순하게 나눌 수 있으며, 대체로 여기서 unincorporated territory에 해당하는 지역을 속령(자치령)으로 본다.
3. 구성
| 유인도 | |||
| 명칭 | 수도 | 시간대 | 법적 지위 |
| 푸에르토리코(Puerto Rico, PR) | 산후안(San Juan) | UTC-4 | unincorporated / organized |
| 괌(Guam, GU) | 하갓냐(Hagåtña) | UTC+10 | unincorporated / organized |
| 미국령 버진아일랜드(U.S. Virgin Islands, VI) | 샬럿 아말리(Charlotte Amalie) | UTC-4 | unincorporated / organized |
| 북마리아나 제도(Nothern Mariana Islands, MP) | 사이판(Saipan) | UTC+10 | unincorporated / organized |
| 미국령 사모아(American Samoa, AS) | 팡오팡오[1](Pago Pago) | UTC-11 | unincorporated / unorganized |
| 무인도, 환초( 미국령 군소 제도)[2] | |||
| 명칭 | 위치 | 시간대 | 법적 지위 |
| 베이커섬(Baker Island) | 태평양 | UTC-12 | unincorporated / unorganized |
| 하울랜드섬(Howland Island) | 태평양 | UTC-12 | unincorporated / unorganized |
| 자르비스 섬(Jarvis Island) | 태평양 | UTC-11 | unincorporated / unorganized |
| 존스턴 환초(Johnston Atoll) | 북태평양 | UTC-10 | unincorporated / unorganized |
| 킹먼 환초(Kingman Atoll) | 태평양 | UTC-10 | unincorporated / unorganized |
| 미드웨이섬(Midway Atoll) | 북태평양 | UTC-11 | unincorporated / unorganized |
| 나배사섬(Navassa Island) | 카리브 | UTC+5 | unincorporated / unorganized |
| 팔마이라 환초(Palmyra Atoll) | 태평양 | UTC-11 | incorporated / unorganized |
| 웨이크 섬(Wake Island) | 북태평양 | UTC+12 | unincorporated / unorganized |
3.1. 영구 거주 지역(자치령)
미국의 해외영토 중, 흔히 '자치령'으로 불리는 영구 거주 지역은 5곳이 있는데 괌, 북마리아나 제도, 푸에르토리코, 미국령 버진아일랜드, 미국령 사모아가 있다. 이 지역들을 미국에서는 편입되지 않은 영토(Unincorporated Territory)로 칭하는데, 미 연방에 가입되어 있지는 않지만 미국에서 주권을 행사하는 지역이다. Unincorporated Territory라는 표현이 단어만 봐서는 무슨 뜻인지 잘 와닿지 않을 수 있는데, 한국식으로 풀어서 설명하면 '미국의 범위 밖에 있는 미국 영토'라는 뜻이다. 즉 미국의 정식 영토에 '편입되지 않은, 포함되지 않은'의 의미로 unincorporated라는 표현을 쓰는 것이다.이 표현이 등장한 배경에는 미국의 행정구역 중에서 50개 주와 워싱턴 D.C.만이 미국의 오리지널 영토이고 여길 제외한 나머지 모든 땅은 다 미국 바깥이라는 미국인들의 시각이 반영되어 있다. 즉 (오리지널) 미국이 아니라 그 외부에 있는, 미국에 속해 있는 영토가 아닌 미국 바깥에 소유하고 있는 영토 정도의 의미를 담고 있는 표현인 것이다. 과거 제국주의 시대 일본이 자국의 영토를 표현할 때 본토 일본 열도는 내지(內地), 그 외 식민지들은 외지(外地)라는 표현을 써서 구별했던 적이 있는데 Unincorporated Territory도 이와 비슷한 맥락에서 나온 표현이라고 볼 수 있다.
이들은 주(State)와는 다른 지위를 가지며 자체적인 자치권을 부여받는다. 중국의 특별행정구와 비슷한 구조인데, 홍콩과 마카오와 같은 특별행정구 또한 중국령이지만 중국 본토 행정구역과 별개로 구분되며, 자치권을 가지고 있기 때문이다. 다만 중국의 특별행정구와 달리 미국의 자치령은 출입국 및 이민 정책에 대해서 자치권이 주어지지 않고 중앙정부인 미국 연방정부가 모두 관할하며, 미국 연방법이 적용된다는 점이 다르다.
비록 미국의 본토에 포함되진 않지만 미국령 사모아를 뺀 나머지 자치령에서 태어난 사람은 미국의 다른 주들처럼 출생지주의에 입각한 선천적 미국 시민권(U.S. Citizenship)이 부여된다. 따라서 미국 연방 헌법의 영토, 외교, 상무 조항의 적용을 받고 미국 시민으로서의 권리를 가진다.[3] 여권도 미국 여권을 사용한다. 자치령 주민들은 미국 연방군 및 주방위군 입대 지원도 가능하다.
다만 자치령 지역은 각자가 자치권을 보유한 대신 미국 대통령 선거권/피선거권이 없다. 미국 대통령을 선출하는 선거인단은 50개 주와 워싱턴 D.C.에서만 선출되기 때문이다. 물론 자치령 지역에서도 대선 때마다 투표를 진행하긴 한다. 다만 효력이 없다. 투표를 하긴 하는데 자치령 지역은 선거인단이 없으니 당연히 선거 결과에도 반영이 되지 않는 것이다. 일종의 인기투표 개념인 것. 자치령도 어쨌든 미국령이고 자치령 주민들도 미국 시민이긴 하니까 선거를 하는 김에 주민들의 정치적 의사를 확인이라도 해보자는 의미에서 투표를 진행하는 것이다.[4] 이것 또한 부연 설명을 덧붙이자면 위에서 설명한 대로 미국인들이 생각하는 영토 개념이 그대로 반영되어 있다. 미국은 국호(United States of America)에서도 알 수 있듯이 말 그대로 주(State)들이 모여 형성한 '연합체'이다. 그러므로 주(State)는 곧 연방의 주체이며, 주(State)들을 모두 합친 것이 곧 국가이다. 연방정부는 주(State)들을 대표하는 위치이기 때문에 각 주의 의사를 반영해야 할 의무가 있다. 즉 연방정부의 수장인 대통령은 엄밀히 말하면 미국 국민의 대표자이기 이전에 연방의 대표자이고, 이는 대통령이 '연방의 주체'인 주(State)들의 대표자라는 말과 같다. 주(State)들의 대표자이기 때문에 당연히 선출할 때도 주(State)들의 의사를 반영하는 것만으로 충분하며, 선거인단 제도를 통해 이를 체계화 해놓은 것일 뿐이다. 바꿔 말하면 미국 대통령은 '미국 국민'이 뽑는 것이 아니라 '주(State)'들이 뽑는 것이다. 선거인단은 이 과정에서 각 주에 거주하는 미국 시민의 의사가 반영될 수 있게 마련해놓은 장치이고, 그 선거인단을 선출할 때 미국 시민권자들이 표를 던지는 것을 통상적으로 ' 미국 대통령 선거'라고 부르는 것이다. 이렇게 보면 왜 자치령 지역 주민들은 대통령 선거권이 없는지 단박에 이해할 수 있다. 자치령은 주(State)가 아니기 때문에 연방의 일부도 아니고, 단지 연방의 범위 밖에서 미국의 '주권'이 닿는 지역일 뿐이다.[5]
그래서 자치령 지역은 주(State)와는 자치권의 개념 자체가 다르다. 상술했듯이 미국의 각 주들은 '연방의 주체'이므로 태생적으로 자치권을 보장받는다. 미국이라는 나라가 계속 존재하는 한, 어느 누구도 주(State)들의 자치권에 변동을 가하거나, 철회할 수 없다. 미국 헌법을 아예 뜯어고치지 않는 이상 이것은 바뀔 수 없는 영구적인 원칙이다. 연방정부는 단지 그들의 대표일뿐 그들의 자치권에는 일체 간섭할 수 없다. 반면에 자치령은 연방정부로부터 권한을 '이양받아(devolution)' 자치를 행한다. 즉 자치령은 연방정부가 일방적으로 자치권을 '부여한' 지역으로, 미국 의회에서 제정된 법률에 따라 자치권을 후천적으로 얻은 것이다. 주(State)와는 달리 자치령(Unincorporated Territory)은 명목상으로 연방정부 직할령이라 자치권을 꼭 줘야 할 법적 근거는 없지만, 해당 지역 주민들의 요구에 따라 연방정부가 일부 권한을 자치정부에 이양한 것일뿐이다. 그러므로 미국 의회에서 법률을 개정해서 특정 자치령의 자치권을 제한하거나, 혹은 반대로 권한을 더 주거나, 아예 자치권을 철회하는 것도 마음대로 결정할 수 있다.[6] 현재는 자치법에 따라 각 자치령의 지사(Governor)들도 해당 지역 주민들의 선거로 뽑고 있지만, 과거에는 진짜 총독처럼 연방정부에서 직접 지사를 임명해 내려보냈으며 자치권이 거의 없는 식민지에 가까운 구조였다. 그러다가 연방정부로부터 조금씩 권한을 넘겨받으면서 지금에 이른 것이다.
대통령 선거인단은 없지만 표결권이 없는 미국 연방 하원 의원 1명은 배정된다( 워싱턴 D.C.도 마찬가지). 연방 상원은 애초에 주(State)마다 2명씩 선출해서 보내는 시스템이라 주가 아닌 자치령 지역은 해당 사항이 없다.
그러나 이곳의 주민들 역시 미국 시민인 것은 맞으므로 거주지를 본토로 옮기면 선거권이 부여되고, 마찬가지로 시민권을 가진 본토 미국인이 여기로 주소를 옮기면 선거권이 없어진다. 또한 올림픽 참가 등에서 알 수 있듯이 각종 국제기구 가입도 미국 본토가 아닌 각각의 속령으로 따로 되어 있다.
이민 및 출입국 정책, 항공보안 등은 연방정부가 직접 관할한다. 연방정부 기관인 미국 국토안보부와 미국 세관국경보호국이 각 자치령에 지부를 두고 있고, 자치령 국제공항 및 항만의 입국장에서는 본토와 동일하게 입국심사를 진행한다. 따라서 미국 자치령 입국심사는 전형적인 미국 입국심사와 100% 동일하며, 자치령 입국시 미국 본토 입국시와 동일하게 미국 비자가 요구된다. 비자면제국가 국민은 미국 자치령 입국시 ESTA가 필요하다. 다만, 연방정부 결정에 따라 괌과 북마리아나 제도에서는 일부 국가에 한정하여 ESTA가 필요없는 완전한 무비자 정책을 실시하고 있다. 한국, 대만, 홍콩, 일본 등 일부 국가에 한정하여 괌-북마리아나 제도 연방 비자 면제 프로그램을 운영하여 본토와는 별개의 비자 면제 프로그램을 운영하고 있어 해당 국가들은 ESTA 조차 필요없이 여권과 기내 입국신고서[7] 작성만으로 입국이 가능하다. 세관검색은 각 자치정부 산하 관세청이 담당하며, CBP가 개입하지 않는다. 세관 및 통관업무는 연방정부가 자치령 자치정부에 위임했기 때문에 연방정부가 간섭하지 않기 때문이다.
이민 정책은 미국 이민국(USCIS)과 이민세관집행국(ICE) 에서 담당한다. 공항 보안검색 및 항공보안은 미국 교통안전청(TSA)과 미국 연방항공청(FAA)에서 담당한다. 연방 차원의 범죄에 대해서는 미국 연방수사국(FBI)이 수사를 담당한다.
각 자치령에도 미국 연방법을 해석하고 연방법에 관한 민형사 사건에 대하여 재판하는 연방지방법원이 존재한다. 상위법원인 항소법원(Court of Appeal)은 미국 본토 주에 있는 항소법원에서 관할한다.
비록 주가 아닌 자치령이지만, 여타 미국 주에 준하는 대우를 받는다. 자체 정부를 둘 수 있으며, 자체 지사(Governor)[8]를 선출한다. 본토 주들처럼 자체적인 의회를 두고 독자적인 입법권을 가지며, 독자적인 사법권을 가진다. 자치령의 지사는 산하에 방위군(National Guard)를 둘 수 있고, 이 자치령 방위군은 연방정부의 편입 명령이 없는 한, 자치령 지사가 통수권을 가진다. 자치령의 사법부는 자치령의 법률을 주로 다루며, 연방법은 각 자치령에 설치되어 있는 미국 연방지방법원에서 재판권을 가진다.
출입국 및 이민 정책은 연방의 주권사항에 해당하므로 얄짤없이 연방정부에서 관리한다. 출입국은 미국 세관국경보호국(CBP)이 직접 담당하며, 연방정부의 양해 아래 제한적인 수준에서 독자적인 국제 교류도 어느 정도 허용이 되는데, 자체 스포츠 대표팀을 꾸려 본토 미국팀과 별도로 출전할 자격이 있다.
3.1.1. 미국령 사모아의 영토 지위
그런데 이 중에서도 미국령 사모아는 특이 케이스로, 위에서 설명된 것처럼 이 지역 역시 미국의 편입되지 않은 영토(Unincorporrated Territory)이자, 조직화되지 않은 영토(Unorganized Territory)이다. 설명이 조금 복잡한데, 쉽게 말하면 이외 4개 자치령( 괌, 북마리아나 제도, 미국령 버진아일랜드, 푸에르토리코)과는 달리 미국 연방정부의 통치권이 미치지 않는 지역이다. 즉 껍데기만 미국 땅인 수준으로, 많은 부분에서 다른 지역보다 더 많은 자치권을 받는다. 미국령 사모아는 다른 자치령과는 달리 자치정부에서 출입국 및 이민 정책을 직접 담당하기 때문에, 미국의 출입국 및 이민 정책이 미치지 않으며, 미국 세관국경보호국에서 출입국심사를 담당하지 않고 자체적인 출입국 관리국에서 담당한다. USCIS의 미관할 지역이기 때문에 미국의 비자 정책이 미치지 않고, 미국령 사모아에 이민 온 외국인은 미국에 영주하거나 시민권을 취득하려면 다른 외국인과 똑같이 처음부터 다시 이민 절차를 밟아야 한다. 당연히 미국 무비자 입국 시 필요한 ESTA도 여기는 해당 사항이 없다.이런 특징 때문에 미국령 사모아 주민은 미국 시민권이 주어지지 않으며, 이와는 별개인 미국 국민(U.S. Nationals) 신분으로 살아간다. 미국령 사모아 주민들은 미국 시민이 아니기 때문에 미국 시민으로서의 권리(연방선거 투표권 등)은 없지만, 미국이라는 국가에 속하는 국적만 받은 것이다. 다시 말하면 "껍데기만 미국인"이다. 미국령 사모아에만 적용되는 독특한 국적 정책 때문에 미국령 사모아 주민들은 "다른 자치령은 미국 시민권이 주어지는데 왜 우리만 시민권 없이 국민으로만 살아야 되나" 라면서 2등 국민 취급받는 것에 불만을 품고 있었고, Leneuoti Tuaua라는 사모아인에 의해 워싱턴 DC 항소법원에 소송이 제기되었다. 소송의 요지는 "미국령 사모아도 미국 영토인데, 미국령 사모아에서 태어난 사람에게 미국 시민권을 부여하지 않는 것은 수정헌법 14조 위반이다" 였다. 그러나 워싱턴 DC 항소법원은 미국 정부 손을 들어줬는데, 판결 요지는 수정헌법 14조는 미국령 사모아와 같이 미국 연방에 소속되지 않은 영토 출신 주민들은 해당되지 않으며, 이들은 미국 국적법에 의해 미국 국민으로만 인지받는 것에 대해 위헌이 아님을 결론내렸다. Tuaua 측은 미국 연방대법원에 상고했지만, 연방대법원은 상고를 기각하였다. 결국 이 판결 이후 지금까지도 미국령 사모아 주민들은 미국 시민권자가 아닌 미국 국민으로서 살아가고 있다. 항소법원의 미국령 사모아 주민들의 태생 시민권 발급 거부 판결
대신 다른 미국 시민권자처럼 준 자국민 취급을 받아 똑같은 미국 여권이 주어지며, 해외에서 각국 미국 외교공관으로부터 영사서비스를 받을 수 있고, 미국 본토 및 타 자치령 전역에 영주할 수 있는 권리를 가진다. 대신, 시민권을 얻으려면 별도 시민권 취득절차를 밟아야 한다. 또한 미군에 입대할 수 있는 자격이 주어진다.
3.2. 비거주 지역(군소 제도)
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태평양 소재 | |||
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| 웨이크섬1 | 킹먼 암초 | 베이커섬 | 자르비스섬 | |
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| 미드웨이섬 | 팔마이라 환초 | 존스턴 환초 | 하울랜드섬 | |
| 카리브 해 소재 | ||||
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| 나배사섬2 | 바호누에보 환초3 | 세라니야 환초3 | ||
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1
마셜 제도와 영유권 분쟁 중. 2 아이티와 영유권 분쟁 중. 3 콜롬비아와 영유권 분쟁 중. |
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미국령 군소 제도는 미국의 행정구역이 아니지만, 미국 정부가 영유 및 실효지배하는 지역이다. 정부 공무원만 공무상 거주하거나 아예 사람이 없는 무인도도 있다.
[1]
파고파고라고도 한다.
[2]
이 지역들은 따로 자치정부는 없고 미국 어류 및 야생동물관리국(United States Fish and Wildlife Service)의 직원들이 상주 관리 중이긴 하나 영구 거주자는 없다. 이 지역들은 대중에 잘 공개되어 있지 않으며 일반인이 쉽게 들어갈 수 없는 곳들이다.
[3]
예를 들어서 미국 자치령에서도 본토에서처럼
수정헌법 2조가 적용되어 총기 구매 및 소지가 가능하다.
[4]
그래서 미국 본토와 비교해서 투표율이 상당히 낮다. 어차피 선거에 반영도 안 되는데 투표해봤자 뭐하냐는 심리가 커서 투표율이 대체로 10~20%대에 머무른다.
[5]
같은 이유로
워싱턴 D.C. 역시 1964년 이전에는 대통령 선거권이 없었다. 여기도 주(State)가 아니기 때문에 원래는 선거인단이 없었으나 지속적인 항의로 1961년 워싱턴 D.C.에 주(State)에 준하는 지위를 부여하는
수정헌법 제23조가 비준되어
1964년 대통령 선거부터 워싱턴 D.C.에도 3명의 선거인단이 배정되기 시작했다.
[6]
물론 자치권에 관한 문제는 상당히 예민한 문제라서 연방의회가 자치법을 함부로 건드렸다간 괜히
독립운동의 빌미를 제공하는 등 역풍을 맞을 수 있기에 어느 방향이든(자치권 확대든 축소든) 법을 건드리는 것 자체를 신중하게 접근한다. 미국 연방정부가 해외 미국령에 자치권을 부여하는 것은 독립 여론을 달래려는 목적도 어느정도 있다. 예를 들어서
괌과 같이 안보상 중요한 전략군사지역이 미국령에서 독립한다면 미국 입장에서는 상당한 손해가 될 수 있다.
[7]
입국신고서 내용이 ESTA 질문 사항과 거의 판박이라 작성해야 하는 서류면에서는 큰 차이는 없지만 21$이나 되는 수수료를 낼 필요가 없다는 장점이 있다.
[8]
한국에서는 Governor = 주지사라고 일괄적으로 번역하는 판 때문에 미국 자치령 정부 수반에 대하여
주지사라고 부르지만, 자치령 정부수반은 본토 주지사와 다른 개념으로 자치령은 주에 해당하지도 않기 때문에 오역이다. 다만 주지사와 역할과 기능은 비슷하기 때문에 편의상 주지사라고 자주 불린다.