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제22대 국회의원 선거/선거구 획정/전라남도

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토론 - 특례선거구를 언급할 때 합의 조건에 맞는 것만 가능하며 확정되지 않은 행정개편을 전제로 한 구체적인 획정안을 언급할 수 없다
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1. 개요2. 지역별 쟁점
2.1. 제21대 국회의원 선거 당시 선거구2.2. 동부권 - 여수시의 합구와 순천시의 단독 분구 여부2.3. 서부권 - 해남군과 영암군의 선거구 합구 가능성2.4. 총평
3. 국회의원선거구획정위원회 선거구획정안4. 최종 획정

1. 개요

대한민국 제22대 국회의원 선거에서 전라남도의 선거구 획정에 대해 정리한 문서로서 작성할 때는 다음의 원칙을 준수해야 한다.

2. 지역별 쟁점

전라남도는 광주광역시나 전라북도(2024년 이후 전북특별자치도) 못지 않게 인구가 감소[2]하면서 적정 의석보다 1석 많은 상태에서 하한선에 근접하거나 미달되는 선거구들이 많이 있다. 게다가 상당수 통합 선거구들이 하한선에 조금 올라왔기 때문에 여러모로 조정하는 데 진통과 반발이 예상된다.

특히, 전라남도 내 선거구 중 '농산어촌의 지역대표성을 발현'하는 공직선거법 25조 2호 조항이나 최근 내려가고 있는 지역구 당 평균 인구를 참고하면, 동부권은 조정을 했음에도 21대 총선 기준 단독분구 기준인구에 미달하게 된 여수시와 지난 총선 과정에서 불합리하게 조정됐던 순천시의 조정 여부가, 서부권에서는 목포시와 신안군의 행정구역 통합 여부와 하한선에 근접한 ' 해남군·완도군·진도군' 선거구의 조정 여부에 따라서 나머지 선거구들의 연쇄 조정이 불가피하다.

2.1. 제21대 국회의원 선거 당시 선거구

선거구 관할구역 인구[3]
목포시 목포시 전 지역 229,018명
여수시 갑 여수시 동문동, 한려동, 중앙동, 충무동, 광림동, 서강동, 대교동, 월호동, 여서동, 문수동, 미평동, 만덕동, 삼일동, 묘도동, 국동, 돌산읍, 삼산면, 남면 135,697명
여수시 을 여수시 둔덕동, 쌍봉동, 시전동, 여천동, 주삼동, 소라면, 율촌면, 화양면, 화정면 146,189명
순천시·광양시·곡성군·구례군 갑 순천시 왕조1동, 왕조2동, 매곡동, 삼산동, 조곡동, 덕연동, 풍덕동, 남제동, 저전동, 장천동, 중앙동, 도사동, 향동, 승주읍, 황전면, 월등면, 주암면, 송광면, 외서면, 낙안면, 별량면, 상사면, 서면 226,902명
순천시·광양시·곡성군·구례군 을 순천시 해룡면 + 광양시 전 지역, 곡성군 전 지역, 구례군 전 지역 261,244명
나주시·화순군 나주시 전 지역, 화순군 전 지역 177,015명
담양군·함평군·영광군·장성군 담양군 전 지역, 함평군 전 지역, 영광군 전 지역, 장성군 전 지역 178,157명
고흥군·보성군·장흥군·강진군 고흥군 전 지역, 보성군 전 지역, 장흥군 전 지역, 강진군 전 지역 179,480명
해남군·완도군·진도군 해남군 전 지역, 완도군 전 지역, 진도군 전 지역 150,952명
영암군·무안군·신안군 영암군 전 지역, 무안군 전 지역, 신안군 전 지역 175,776명

2.2. 동부권 - 여수시의 합구와 순천시의 단독 분구 여부

전라남도 동부권 3개시 2개군[4]의 선거구 획정에서의 변수는 '여수시의 합구'와 '순천시의 단독 분구'에 달렸다고 볼 수 있다. '동부권의 수부'를 둘러싸고 치열하고 싸우는 두 지역은 2010년대 이후 인구가 '엎치락뒤치락'을 반복하고 있는데, 21대 총선 이후 전라남도 동부권 시·군과 각 선거구의 인구 변동을 보면, 아래 표와 같다.
인구 변동 여수시 순천시 광양시 곡성군 구례군
21대 총선 선거인명부 작성 당시
( 2020년 3월 24일) 		281,886명 281,933명 151,566명 28,630명 26,017명
2020년 12월 말 280,242명 282,189명 151,769명 28,039명 25,719명
2021년 6월 말 278,481명 281,816명 150,591명 27,916명 25,555명
2021년 12월 말 276,762명 281,486명 150,531명 27,535명 25,235명
2022년 6월 말 275,544명 280,195명 151,669명 27,396명 25,011명
2022년 12월 말 274,765명 278,737명 152,168명 27,060명 24,655명
2023년 1월 말
( 22대 총선의 선거구 인구 기준일) 		274,495명 278,712명 152,163명 27,070명 24,592명
인구 변동 여수시 갑 여수시 을 순천시·광양시·곡성군·구례군 갑[5] 순천시·광양시·곡성군·구례군 을[6]
21대 총선 선거인명부 작성 당시
( 2020년 3월 24일) 		135,697명 146,189명 226,902명 261,244명
2020년 12월 말 134,692명 145,550명 226,675명 261,041명
2021년 6월 말 133,830명 144,651명 225,821명 260,057명
2021년 12월 말 130,975명 145,787명 225,843명 258,894명
2022년 6월 말 127,851명 147,693명 223,292명 260,979명
2022년 12월 말 125,996명 148,769명 221,644명 260,976명
2023년 1월 말
( 22대 총선의 선거구 인구 기준일) 		125,749명 148,746명 221,590명 260,947명
인구 변동 고흥군 보성군 장흥군 강진군
2023년 1월 말
( 22대 총선의 선거구 인구 기준일) 		61,805명 38,439명 35,607명 33,157명
여수시는 1998년 삼여 통합 이후 17대부터 내리 갑/을 선거구[7]였지만, 지속적인 인구 감소로 인해 20대 총선과 21대 총선에 걸쳐서 옛 여천시 지역의 4개 동[8]이 을 선거구에서 갑 선거구로 이동했지만, 지속적인 인구 감소를 막기에는 역부족이다. 이미 2021년 이후로 분구 기준선(278,000명) 미만으로 내려가 통합 직후였던 16대 총선 이후 24년만에 단일 선거구[9]가 될 가능성이 높다.

물론, 현재 여수시의 인구가 선거구 평균의 ¾배, 동두천시·연천군(2022년 12월 기준 133,608명)의 2배를 넘은 상황이라 기존 갑/을 분구를 유지하자는 주장이 있으나, 20대와 21대 총선에서 선거구당 평균 인구는 선거구당 인구 상하한 기준점이 아니었다.[10] 이미 여수시의 인구가 21대 총선 기준 분구 기준점에 미달[11]한 수준이라 인구 기준일까지 살펴본 후에 '단독 선거구'일지 '갑/을 분구'일지 결정해야 한다.
순천시는 20대 총선 때부터 인구 상한선을 넘어섰지만, 번번이 자체적인 분구가 무산되었다.[12] 이로 인한 반발로 일부 주민들과 천하람, 김선동이 당시 선거구 획정이 위헌이라고 주장하면서 헌법재판소에 헌법소원을 냈으나, 합헌 결정이 나왔다.

이미 위의 표처럼 순천시와 여수시의 인구는 역전되었고, ' 광양시·곡성군·구례군'과 같은 선거구를 구성한 해룡면의 반발 등[13]으로 인해 재조정이 필요한 상황이다. 다만, 지금은 위의 표처럼 상당수 인구가 정체되거나 감소하고 있는 수준이라 조정하는 데 진통이 예상된다.
김회재 의원은 '인구 균형'과 '농산어촌 대표성'을 고려해 '여수시 갑/을'과 '순천시'를 묶어서 (가칭) 순천시·여수시 갑/을/병 3석으로 나누는 안을 주장하지만, 2개의 시를 묶어서 3분할(A시 일부 / A와 B시의 일부 / B시 일부)을 한 전례가 없고 이를 하기 위해서는 공직선거법을 개정하는 등 법률 개정이 필요하며, 지역 내 반발도 클 수 있다.[14]

2023년 2월 선거구획정위원회에서 22대 총선의 상한 기준선을 271,082명으로 설정하면서 순천시와 여수시 모두 상한선을 넘어서게 되었다. 여수시 갑이 미달이기에 조정 대상으로는 꼽혔다. 이 때문에 지역 정치권에서는 인구 수 조정을 통해 여수시는 기존 갑/을을 유지하고 순천시도 '광양시·곡성군·구례군'으로 편입된 해룡면을 되찾아 분구 선거구를 구성해야 한다는 목소리가 있지만, 이미 현 선거구로도 적정 의석보다 많은 전라남도로서는 멀쩡한 다른 선거구를 깨야 한다는 논란을 피할 수 없을 것이다.

여수시를 단독 분구하는 현행안이 유지될 경우, 둔덕동과 화정면을 을구에서 갑구로 옮기는 안을 생각해 볼 수도 있다. 여수시 갑 137,623명 / 여수시 을 136,872명으로 아슬아슬하게 선거구획정위원회에서 정한 하한인구수 135,521명을 넘긴다. 한편 아래와 같은 대안도 제시되고 있는데 모든 방안은 일장일단이 존재한다.

지역 정치권에서도 여수시 통합 압력이 거세다는 점을 인지하고 있다. 그래서 제시된 방향이 순천시는 단독 분구하되 여수시와 고흥군을 통합하는 방안이다. 즉 '여수시·고흥군 갑/을'을 만들자는 주장. 다만, 여수시와 고흥군이 77번 국도로 연결되어 있다고는 하나, 서로 다른 생활권에 많은 면적은 부담으로 작용되며, 지역 주민들이 반발한다는 반응도 보이고, 기존 고흥군·보성군·장흥군·강진군 선거구에서 고흥군이 빠지면 해당 선거구는 하한선 미달이 된다.[15] 그렇게 되면 다음 문단의 서부권 지역구들도 연쇄이동을 해야 한다.

2.3. 서부권 - 해남군과 영암군의 선거구 합구 가능성

동부권과 다르게 목포시를 중심으로 한 서부권[16]의 경우, 단일 생활권인 ' 해남군·완도군·진도군'이 하한선에 근접하였으나 하한선을 넘겼다.[17] 또한 목포시와 신안군이 21대 총선 이후 행정구역 통합을 진행하고 있으나 아직 논의단계에 머물러 있으므로 통합의 필요한 과정과 그에 따라 수반되는 기간을 감안하면 적어도 22대 총선 전까지는 통합될 가능성이 지극히 적다.
인구 변동 목포시 영암군 무안군 신안군 해남군 완도군
21대 총선 선거인명부 작성 당시
( 2020년 3월 24일) 		229,018명 54,370명 81,479명 39,977명 69,899명 50,467명
2020년 12월 말 224,044명 53,699명 86,132명 38,938명 68,806명 49,916명
2021년 6월 말 220,794명 53,290명 88,660명 38,687명 68,055명 49,404명
2021년 12월 말 218,589명 52,931명 91,107명 38,217명 67,166명 48,631명
2022년 6월 말 217,604명 53,052명 91,078명 38,165명 66,629명 48,079명
2022년 12월 말 216,939명 52,395명 90,608명 37,858명 65,831명 47,597명
2023년 1월 말
( 22대 총선의 선거구 인구 기준일) 		216,640명 52,363명 90,767명 37,807명 65,742명 47,490명
인구 변동 진도군 담양군 함평군 영광군 장성군
21대 총선 선거인명부 작성 당시
( 2020년 3월 24일) 		30,586명 46,338명 32,672명 53,640명 45,507명
2020년 12월 말 31,227명 46,280명 32,050명 53,099명 44,464명
2021년 6월 말 30,368명 46,522명 31,526명 52,487명 43,915명
2021년 12월 말 30,066명 46,180명 31,274명 51,985명 43,365명
2022년 6월 말 29,816명 46,159명 31,000명 52,127명 43,182명
2022년 12월 말 29,507명 45,792명 30,784명 52,197명 43,146명
2023년 1월 말
( 22대 총선의 선거구 인구 기준일) 		29,472명 45,749명 30,767명 52,179명 43,043명

전라남도 서부권에서는 남악신도시로 인구가 늘어나고 있는 무안군[18]을 제외하면, 대부분 감소나 정체 중이다.

전체적으로 상한을 넘는 선거구도 하한에 미달한 선거구도 없다. 따라서 현행유지를 해도 그자체로는 법률적인 문제는 없으나 변수는 전라남도의 의석이 적정의석보다 많다는 점이다. 그리고 혹여나 '순천시 갑/을'과 '여수시·고흥군 갑/을'이 현실화 되는 경우이다. 현행 10석을 유지하기 위해서는 서부권에서 한 석을 줄여야 하기 때문이다.
고흥군·보성군·장흥군·강진군에서 고흥군이 나가는 대신 다른 지역을 받아와야 한다. 역사적으로 '강진·완도', '장흥·영암', '보성·화순'과 같은 선거구가 있었다.[19]
연쇄적으로 '영암군·무안군·신안군'은 해체하게 된다. 이 중 신안군은 지금은 잠잠하긴 하지만, 목포시와 행정구역 통합을 추진하고 있어서 그 쪽으로 편입('목포시·신안군' 254,447명[B])을 해도 무방하지만, 무안군은 '담양군·함평군·영광군·장성군'이나 '나주시·화순군'으로 갈 수밖에 없고 이 두 안에 대해 장단점이 있다.

결국 다음과 같은 작위적이지만 인구 편차 자체는 적은 시나리오를 생각해 볼 수 있다.[B] 즉, 동부권에서 주장하는 여수/순천 모두 분구가 현실화 되기 위해서는 이런 식의 연쇄 변동이 불가피하다는 것이다.

2.4. 총평

매년 인구가 감소해 이제 180만 명 선도 위협당하고 있는 전라남도는 상당수 지역들이 인구 감소로 인해 선거구 곳곳이 위협받고 있다. 그나마 산업단지와 택지개발이 진행 중인 순천시와 광양시, 남악신도시가 진행 중인 무안군이 그나마 소폭 상승하고 있지만, 순천시를 제외하고는 큰 변수가 되지 않았다.

그럼에도 여수시와 순천시 두 곳이 모두 분구 가능 인구를 가까스로 넘기면서, 이러지도 못하고 저러지도 못하는 상황에 지역 정치권이 골치 아픈 상태이다.
무엇보다 전라남도의 적정 의석은 2022년 12월 말 기준 9석이지만, 현재 배정받은 의석은 10석이다. 농산어촌의 지역 대표성이 반영될 수 있도록 노력하여야 한다는 '공직선거법 제25조 제2항'을 근거로 현재 의석인 10석을 사수하는 것도 타 지역에서 선거구 축소 압력을 제기하는데, 11석을 주장하기 어려운 상황이다. 배려를 받지 못 하는 다른 광역자치단체와 비교하였을 때 기존의 10석 자체도 형평성에 있어 논란을 피해갈 수 없기에 의석수 유지 혹은 축소와 관련하여서는 이후 과정을 지켜봐야 할 것이다.

3. 국회의원선거구획정위원회 선거구획정안

2023년 12월 5일 국회의원선거구획정위원회의 선거구 획정안에 따르면, '여수시 갑/을'은 경계가 조정되었고, '영암군·무안군·신안군'을 쪼개 '목포시', '나주시·화순군', '해남군·완도군·진도군'에 각각 편입되면서 이 지역의 4개의 선거구가 3개의 선거구로 합쳐졌다. 또한, 특례 선거구였던 '순천시·광양시·곡성군·구례군 갑/을'은 각각 '순천시 갑/을'과 '광양시·곡성군·구례군'으로 나뉘게 되었다.

이는 다른 지역들을 건드리지 않고 최소한의 방법으로 개편한 것이지만, 순천시가 단독으로 분구하게 되면서 목포시는 희생하고, 여수시는 애매하게 상한선을 넘어 가만히 있는 전개로 전라남도의 배정 의석은 달라지지 않게 되어 타 시·도에 비해 인구비례보다 많게 획정되었고, 게다가 '나주시·화순군·무안군'의 경우, 위 문단에 언급된 문제점인 생활권 불일치 문제와 선거구 면적 비대화를 부추기는 점이 염려된다.

4. 최종 획정


여수시의 여수시 갑/을 조정을 제외하고는 모든 선거구가 그대로 유지되었으며, 순천시·광양시·곡성군·구례군 갑/ 을의 문제점[31]과 전남의 의석 과다 문제[32] 등이 해결되지 않은 채로 남게 되었다. 분구가 사실상 무산된 순천시 정가와 시민사회는 반발했지만 선거구 통폐합이 무산된 서부 전남 지역의 정계 관계자와 시민사회 구성원들은 안도하였다. # # 반면 소병철 의원은 제413회-법제사법위원회 제2차 회의에서 게리맨더링이라며 강력 발발하였다.
[1] 참고로 21대 총선 선거인명부 당시 인구는 중앙선거관리위원회의 선거통계시스템을 참고했고, 해당 년도 및 월의 말일의 인구는 행정안전부의 주민등록인구 통계에 따른다. [2] 이미 2020년 190만명 선이 붕괴되었고, 2022년 12월 기준으로 181만까지 감소한 상황이다. [3] 선거인명부 작성 기준일 현재( 2020년 3월 24일) [4] 순천시, 여수시, 광양시, 구례군, 곡성군 [5] 순천시 전체 인구 - 해룡면 [6] '광양시 + 곡성군 + 구례군' 전체 인구 + 순천시 해룡면 [7] 갑 선거구는 舊 여수시 + 여천군의 동남부 지역, 을 선거구는 여천시 + 여천군의 서부 지역 [8] 미평동, 만덕동(이상 20대 총선), 삼일동, 묘도동(이상 21대 총선) [9] 물론 16대 총선에서의 단일 선거구는 당시 1997년 외환 위기 여파로 전 국가적인 고통 분담이 필요하며 국회 역시 몸집을 줄이고 불필요한 비용 지출을 막아야 한다는 논리로 253석이었던 전체 지역구를 227석으로 줄이는 과정에서 발생했다. [10] 국회가 임의적으로 상하한을 정한 뒤 그것에 맞춰서 선거구를 획정했다. [11] 물론 본 문서에도 나오지만 전국적으로 인구가 감소해 지역구 평균 인구치가 내려간 상황이며, 이를 바탕으로 선거구당 최소 인구 수를 낮추거나 22대 총선에서 지역구 의석이 소폭 늘어난다면, 갑/을 분구를 유지할 수 있다. [12] 19대 총선 당시에는 곡성군과 같은 선거구를 구성했으나 20대 총선에서는 인구가 309,727명(순천시 278,982명+곡성군 30,745명)으로 당시 인구 상한선을 28만 명으로 잡아 곡성군을 인접한 광양시·구례군으로 넘기고 단독 선거구를 유지했으며, 21대 총선 당시에는 281,933명으로 자체적으로 분구가 가능했지만(물론 상한선을 올리면 1석 유지도 가능했다), 오히려 해룡면을 광양시·곡성군·구례군에 편입하게 되었다. [13] 게다가 '순천시·광양시·곡성군·구례군 갑/을'은 '춘천시·철원군·화천군·양구군 갑/을'과 마찬가지로 공직선거법 상 특례로 정했지만, 이 특례는 21대 총선에 한정된 것으로 22대 총선에서는 재구성하거나 추가적인 법률 개정이 필요하다. [14] 위 획정안을 주장하는 측에서는 '인구 균형을 위해 필요할 수 있고, 이미 특례를 부칙에 명시하여 분리를 허용한 지역을 특례를 연장하면서 다른 지역으로 이관하는 것이므로 정당화가 된다.'는 견해도 있다. 그러나 해룡면만 여수시와 묶으면 순천시민을 여수시민보다 차별하게 되고, 적어도 1개 동(덕연동)을 해룡면과 함께 여수시에 묶어야 순천시와 여수시가 합쳐진 선거구에서 순천시의 인구 비중이 더 많게 된다. [15] 보성군·장흥군·강진군만으로는 107,203명에 불과하다. [16] 목포시, 영암군, 무안군, 신안군, 해남군, 완도군, 진도군, 담양군, 함평군, 영광군, 장성군. 다만 담양군, 함평군, 영광군, 장성군은 서부권보다는 북부(광주)권에 속하지만, 편의상 이 쪽에 기재한다. [17] 혹여 순천시 단독선거구가 국회선거구 중에 가장 인구가 많은 선거구가 된다 하더라도 그 1/2을 넘는다. [18] 남악신도시는 목포시에도 걸쳐 있지만, 목포시 쪽은 이미 개발이 완료된 상태이다. [19] 틀:제15대 국회의원/전라남도를 참조할 것. [B] 2023년 1월 31일 기준 [21] 여담으로 전라북도가 2004년 제17대 국회의원 선거 당시에 11곳의 선거구가 있었다. 또한 2012년 제19대 국회의원 선거 당시에 전라남도엔 11곳의 선거구가 있었다. [B] [B] [B] [B] [26] 기존 '담양군·함평군·영광군·장성군'도 나름 넓은 면적인데, 무안군을 편입하게 되면 더 커진다. [B] [28] 그나마 넓은 의미의 광주권이라는 의미는 있다. [29] 두 곳 모두 분구하려면 전남 지역 내에서도 선거구 합구 및 자의적 재획정이 인위적으로 이루어져야 하는데 이 경우, 서부전남 권역이 정치적 소외 지역이 될 여지가 적지 않기에 반발이 불가피하다. [30] 특히 순천이나 순천 이상의 인구를 상한선으로 설정하여 분구하지 않는 경우, 하한선이 꽤 높아져 전남의 다른 선거구 뿐만 아니라 전국에 있는 농산어촌이 포함되어 있거나 인구가 부족한 지역의 선거구가 몽땅 변경될 수도 있어서 복잡한 상황이다. [31] 해룡면이 순천시에서 분리된 등 [32] 적정 의석 수에 비해 한 석 더 많은 상태다.

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