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1. 개요
南北聯合 / Korean Confederation2국가 2체제의 과도기를 거쳐 최종적으로 1국가 1체제의 통일된 국가를 구성하는 것. 화해와 협력, 남북연합을 거쳐 1국가 1체제로 통일을 이루는 것이다. 대한민국 정부가 공식적으로 지향하는 통일 방식이며 1989년 노태우 정부가 발표한 '한민족공동체통일방안'에서 처음 나온 것이다.
남북 간 체제, 사상적 가치관 차이와 이질성을 감안하여, 경제·사회공동체를 형성·발전시키는 1민족 2체제, 2정부의 연합 형태 과도체제를 성립시키는 단계이며, 기능적 측면으로는 남북 양측이 하나의 생활공간을 공유하고(여행 및 주거이전의 자유화) 궁극적으로 정치·경제·사회·문화적 통합을 지향하는 유럽연합 식의 연합방식이다.
2국가 2체제 과도기의 기간이 어느 정도인지는 명시된 적이 없으며 전문가들 사이에서도 의견이 분분하다. 40년을 주장하는 보고서도 있는 반면, 남북이 분단되어 대립해 온 기간과 걸맞은 기간이 필요하다고 보는 전문가들도 있다. 이러한 의견들에 따르면 당장 남북간의 평화 체제가 조성되어 통합 과도기가 시작된다 하더라도 실제 통일이 이루어지는 것은 빨라도 금세기 말에나 가능할 것이다.[1]
가장 평화적인 방식의 통일이기는 하지만, 통일 그 자체로 인한 이득보다는 북한 정권으로부터 주민들을 해방시키는 것을 가장 중요하게 생각하는 진영의 경우 북한 정권이 그대로 유지되는 의미없는 방식이라고 비판하기도 한다.
통일원의 해석에 따라 남북연합 단계는 ' 커먼웰스(Commonwealth)'라 칭하는 낮은 단계 국가연합[2]의 단계로 보며, 국제법의 규율을 받지 않고 국내법 또는 국내법에 준하는 특수한 법적 유대를 갖춘 특수한 결합체로 간주한다. 즉, 남북한 각각은 이 단계에서 국가연합 내 주권을 가지지만, 남북 간 협약 등은 국내법적 협정으로 간주되는 것으로 본다.[3]
이 방식은 통일필수론과 통일반대론을 어느 정도 절충한 방식으로 볼 수 있다. 통일을 지향하되 급격한 통일이나 준비되지 않은 상태의 통일을 추구하지는 않겠다는 것이다. 통일필수론의 가장 큰 명분인 전쟁 위험 종식은 남북간의 적대관계를 청산하고 평화체제를 구축하여 남북이 교류하며 평화 공존하는 것으로 성립시키고, 통일반대론의 가장 큰 명분인 경제, 정치체제 문제는 남북간 체제를 분리시킨 상태에서 장기간의 교류를 통해 점진적으로 통합해 나간다는 구상이다. 설령 남북간의 입장 차이가 좁혀지지 않아 통일을 이루지 못하더라도 현재와 같이 전쟁 위험에 시달리는 시대에서 벗어나 평화적으로 남북이 각자 공존 및 번영할 수 있는 시대로 전환한다는 것. 문재인 대통령은 '흡수통일은 추구하지 않으며, 남북이 공존하고 번영할 수 있을 것'이라고 발언하기도 했다.
월스트리트의 전설적인 투자자인 짐 로저스 역시 초기 남북연합을 거쳐 궁극적으로 완전한 통일을 이루기를 바란다고 언급했으며 이를 통해 남북한이 낭비하는 천문학적인 국방비를 더욱 생산적인 자원에 대신 활용하기를 바란다고 언급했다.
2. 내용
남북 양측의 국가수반과 행정부, 의회 등의 국가기관의 구성에 따라 순차적으로 구성시켜 나가는데, 그 단계는 다음과 같다. 내용출처- 대한민국 통일부의 통일 과정 방안
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화해 협력 |
남북한이 서로의 실체를 인정하고 적대·대립관계를 공존·공영의 관계로 바꾸기 위한 다각적인 교류협력 추진 |
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남북 연합 |
남북 간 체제의 차이와 이질성을 감안, 경제·사회공동체를 형성·발전시키는 남북연합을 과도체제로 설정(2체제, 2정부) ① 남북정상회의(최고결정기구) ② 남북각료회의(집행기구) ③ 남북평의회(대의기구/100명 내외 남북 동수 대표) ④ 공동사무처(지원기구/상주연락대표 파견) |
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통일 국가 |
△남북평의회에서 통일헌법 초안 마련 ⇒ △민주적 방법과 절차를 거쳐 통일헌법 확정·공포 ⇒ △통일헌법에 의한 민주적 총선거 실시 ⇒ △통일정부와 통일국회 구성(1체제 1정부) |
2.1. 남북정상회의
남북 양측의 국가원수 간의 회의과정이며, 단순한 일회성 면담이 아닌 상설화를 통해 지속적으로 남북연합 단계를 완성시켜 나아가는 데 그 목적을 둔다. 따라서, 이 과정의 남북 양측 수반은 남북연합에서의 최고 결정 기관의 역할을 수행한다.2.2. 남북각료회의
남북 양측 행정부 각 부처 장관 간의 회의과정이며, 마찬가지로 상설화를 통해 지속적으로 남북연합 단계를 완성시켜 나아가는데 그 목적을 둔다. 남북 고위급 회담으로도 불리며, 이 과정에서 남북 양측의 행정부는 집행기구의 역할을 수행한다.2.3. 남북 평의회
남북에서 100명 내외 동수의 대표 의원으로 구성된 의회이며, 평의회의 수립은 남북연합의 대의기구, 즉 입법기구 역할을 수행하게 된다.통일헌법 제정을 수립하며, 통일국가 건설에 대한 세부 사항을 논의한다. 헌법 수립이 완료되면, 이를 확정 공표하여 헌법이 정하는 바에 따라 통일정부와 통일국회를 구성한다.
남북 각 의원들로 기존 대한민국 국회, 조선민주주의인민공화국 최고인민회의와 독립된 의회를 구성하는 것이 민족공동체 통일방안의 제안이며 여러 모로 더 바람직한 방법이지만, 아예 남북 국회 간의 회담을 통해 남북평의회의 역할을 대신하여 통일 행정부, 입법부 등을 구성할 수도 있다. 이는 생각보다 오래된 우회적 접근 방법인데, 일례로 1985년 추진한 남북 국회회담의 예비접촉에서 남한 측 의원이 "통일헌법제정문제를 비롯하여 통일기반조성에 필요한 사항을 협의하자"[4]는 제안을 한 점도 그러하며, 가장 최근으로는 정동영 의원이 남북국회회담을 언급하며 "남측 100명 의원, 북측 100명 의원이 모여 통일방안을 공동연구하자"는 남북평의회를 우회적으로 설명한 내용 또한 그러하다.
남북 평의회는 남북 각 100명 씩 총 200명 의원들을 단원제로 구성한다. 이 점 때문에 남북국회회담 형태로 추진하는 것이 바람직하다는 일부 전문가의 의견 또한 존재하는데, 이들의 의견은 최고인민회의는 만장일치제이고 김정은 뜻에 거스를 수 없는 거수기인데 반해 대한민국 국회는 의견이 갈라질 수도 있고 정치적 스펙트럼도 친북에서 반북까지 다양하기 때문이라는 것이다. 단순히 각 의회에서 선출한 평의회로 의제를 논의할 경우 남측에서 친북 의원이 몇 명만 나와서 북한에 유리한 표결을 하면 한국에 치명적인 데 반해, 회담 형식으로 의제를 논의하면 이러한 '반란표'를 줄이는 이점도 있고 남북의 입장을 1:1로 협상하는, 즉 여러 의견이 갈라지는 남측의 입장을 하나로 묶어서 협상하는 장점이 있다는 것이다.
다만 위처럼 평의회 구성 없이 각 의회 간의 단순한 회담을 통해 통일헌법을 제정할 수 있는가, 즉 공식 입법기구 없이 이루어지는 양 의회 간 회담이 입법부 역할을 할 수 있는가에 대해서는 더 논의해 봐야 할 것이다.[5] 예컨대 평의회를 구성하면서 각 의원의 독단적 표결이나 남측 의원들 간 의견 대립을 최소화하도록 남북정부에서 직접 남북평의회의 의원을 파견하여 겉은 의회, 속은 남북정부의 대표단 간의 회담에 가까운 형태로 구성한다든지 하는 방법[6]이 있을 수 있다. 이외에도 의사정족수를 현행 1/2에서 더 상향함으로서 북한 주도의 날치기를 봉쇄하는 방법도 있다.[7]
참고로 대한민국의 통일안에서 통일 이후의 국회는 양원제[8]로 구성하는 것을 원칙으로 하며, 미국과 유사하게 국민 대표성을 지닌 하원과 지역 대표성을 지닌 상원으로 양분한다.
2.4. 공동사무처
남북 양측은 연합 단계에서 통일의 본격적인 실무 문제 논의를 위하여 이를 관장하는 사무처를 설치하게 되며, 지원기구의 역할을 하게 된다. 또한 이를 원활히 하기 위해 서울과 평양에 상주 연락대표를 파견하며 비무장지대 평화구역 내에 평화시(平和市)를 설치하기로 한다.평화시 설치 계획은 노태우 정부가 처음으로 제안한 접경지역에 대한 접근법이며, 공원 속의 도시 개념에 가깝다. 이후 6공화국 내 정권 교체를 거듭하며 방안은 유동적으로 변해왔는데, 1994년 김영삼 대통령이 '자연공원화'를 제안했었고 노무현 대통령은 2007년 한반도 생태공동체와 백두대간 복원, 자연생태복원법 제정 등과 함께 '평화생태공원'을 제안했다. # 문재인 정부에서는 경기도/ 강원도의 접경지역을 각 도로축으로 묶어 통일경제특구를 건설하는 방안으로 접경지역을 경제공동체로 묶는 방안을 제시한 바 있다.
3. 고려연방제와의 공통점
대한민국에서 설명하는 남북연합 단계는 연합국가의 성질을 지니는 데에서 북한에서 제시하는 고려연방제와 어느 정도의 공통점을 지니고 있다고 할 수 있다. 실제로 이러한 공통점은 2000 남북정상회담에서도 논의되었으며, 6.15 남북 공동 선언의 일부 내용을 보면,남과 북은 나라의 통일을 위한 남측의 연합제안과 북측의 낮은 연방제안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다.
ㅡ 6.15 공동 선언문 5개항 中 2조의 내용
와 같이 연합적 성격이라는 데에서 의견을 같이하며 '1민족 2체제'로부터 통일을 시작하는 것을 골자로 한다.ㅡ 6.15 공동 선언문 5개항 中 2조의 내용
다만, 북한이 제시한 고려연방제는 과도 체제 없이 빠르게 느슨한 연방을 이루고 체제 유지를 하는 것이 최종 목표라면, 남북연합의 경우 단순히 과도 체제의, 중간 단계에 불과하며 최종적인 목표인 1체제 1정부로 나아가기 위한 포석이라는 차이점이 있다.
이는 북한 측이 촉각을 곤두세우며 주장하는 체제 보장과 관련이 있는데, 사실상 완전 통일의 이전 단계로 국가연합 외에는 방법이 없기에 이 방식이 본격 시행된다면, 북측은 통일이 완성되었다며 더 나아가지 않고 체제 유지를 꾀할 것이고, 남측은 이는 첫 걸음에 불과하다며 1국 1체제로 확대시키는 데에 주력할 것으로 예측된다.
참고로 남북연합은 일반적인 국가연합보다 연방의 성격이 강하고, 북한의 고려연방제는 연방제를 실시중인 국가들에 비해 국가연합의 성격이 강하다.
그러나 대한민국 경제가 급성장하고 북한은 경제난에 빠지기 시작한 시점부터는 남북 양측 의원 간에 통일헌법 제정 의제를 꺼내는 것조차 체제 위협이라며 극렬하게 꺼리면서도 대내외적으로는 통일을 원하는 모습을 보이고자 하였다. 따라서 "통일하는 척은 하되 통일하지 말고 각자 그대로 놔두자"가 북한 통일정책의 모토가 되었고, 이로 인해 1991년 김일성의 신년사에서 '느슨한 연방제'라는 이름으로 손질을 가한 것이 북한이 주장하는 연방제인 척 하는 연방의 정체이다.
그리고 이에 반해 경제적 성장으로 통일에 대한 우려가 증가하는 대한민국에서는 북한의 체면도 살릴 겸 "점진적으로 최종 통일하되 위험 부담이 적은 중간 단계를 거쳐가자"가 통일정책의 모토가 되었으며, 당시 북한과 달리 실질적인 최종 통일을 바라는 마음에서 탄생한 것이 남북연합이라고 볼 수 있다.[9]
이처럼 서로 다른 상황에서 나온 두 가지의 다른 통일 방식은 6.15 남북공동선언을 통해 최종적으로 하나로 수렴하였는데, 위에서 인용한 것처럼 낮은 단계의 연방제와 남북연합이 본질적으로 같으며 이 방향에서 통일을 지향해 나아간다는 것이다.
이 얘기는 뒤집어 보면 고려연방제 통일방식의 종결이라고 볼 수 있는데, 북한의 '느슨한 연방제(낮은 단계의 연방제)'의 통일 방안에 대한 통일 진행과정의 문제를 남북연합이 제안하는 방식으로 정하겠다는 것이다. 고려연방 통일방안이 양국의 정치경제적 발달상황이 달라지며 현실성이 떨어진 것도 그렇거니와, 남북연합의 방식은 굉장히 실효성이 높으며 유사한 방식의 유럽연합이 대내외적인 무대에 성공적으로 안착한 점을 보아도 이러한 결과는 필수 불가결했다는 것이 중론.
4. 중요성
이러한 남북연합은 2018년 초, 트럼프 행정부와 문재인 정부의 출범 이후 한반도 평화의 중요한 틀이 될 것을 예측하는 통일전문가들이 많다.국가안보전략연구원 수석연구위원인 조성렬 연구위원[10]은 "완전하고 검증가능하며 돌이킬 수 없는 핵폐기(CVID)를 북에 요구하려면, 완전하고 검증가능하면서 되돌릴 수 없는 체제안전을 보장(CVIG)해야 한다"라며 북한 체제안전과 핵폐기 및 한반도 평화 간의 '빅딜'의 필수성을 역설하였는데, 이를 실행하기 위해서는 단순한 한반도 평화체제와 북미수교로는 남북 양측에 여전히 부족하다는 지적이 이어진다.
따라서 북한 역시 상황상 오히려 체제유지를 위해 국가연합, 일국양제와 같은 평화적 공존의 제도화를 택하는 것이 트럼프 집권기인 현재로써는 유일한 수단[11]인데, 이러한 북한의 소망이 남북연합이라는 중요한 한반도 통일방안과 맞닿아있다. 따라서 서로가 큰 희생 없이 원하는 바를 이룰 수 있을 것이라는 관측 때문에 남북연합의 과정의 중요성이 대폭 증대된 것이다.
위 기사의 조 연구위원 역시 이러한 관점에서 1972년 협의 중 양측의 사정으로 엎어진 남북연합 준비기구인 남북조절위원회의 부활을 예상하고 있으며, 유럽연합의 행정부서인 유럽연합 집행위원회(EC)를 본뜬 가칭 남북집행위원회(KC; Korean Commission)가 출범하여 국가연합의 형태가 어느 정도 윤곽이 잡힐 것으로 전망한다고 한다. 시기적으로는 2018 제1차 남북정상회담에서 본격적으로 논의될 것으로 예측되었으나, 여기서 집행위원회 등이 판문점 선언문에 담기지는 않았다. 시기상조라고 본 듯. 다만 향후 북미정상회담에서 미국과 북한이 CVID-CVIG의 '원샷' 해결, 즉 일괄타결[12]을 성사시키면 추진될 가능성이 높을 것으로 전망된다.
연합 단계 이후에서는, 장점이 제법 있을 전망이다. 위 기사에서 조 연구위원의 말을 다시 한 번 빌려 설명하면 "남북집행위원회가 성립되면 이는 북한이 한미동맹과 주한미군 주둔을 인정하는 구조가 되는 것"이 되며, 북한은 한미동맹을
물론 이 모든 과정은 북한이 정말 기행을 부리지 않고 협조적으로 나올 시 가능할 것이며, 이를 위해 대한민국과 미국 양국은 '압박을 통한 대화' 국면을 지속하여 북한의 비협조적인 면을 사전에 차단하도록 꾸준히, 또 면밀히 감시해야 할 것임은 당연하다.
5. 진행 상황
문재인 대한민국 대통령은 평화협정의 일환으로 남북정상회담 정례화를 추진한다고 하였다. 이는 남북연합의 과정 중 첫 번째에 해당하는 국가수반 간의 만남의 상설화로, 정례화가 핵심 의제로 다뤄지고 다가오는 2018 제1차 남북정상회담에서 정상 간의 합의가 이루어진다면, 역대 대통령 중 첫 번째로 남북연합의 첫 단계를 완전히 수행하는 경우가 될 수도 있을 것이다.2018년 4월 20일, 남북 정상 간의 직통 핫라인이 복원 개통되었다. 이로써 정례화에 한 걸음 다가가는 진전이 있게 된다.
또한 정상회담을 앞두고, 문재인 정부에서 남북 공동 연락사무소의 설치를 추진한다고 밝혔다. 이는 상술했듯 남북연합의 진행 중 4단계에 해당되는 상당히 본격적이고 실무 중심적인 지원기구의 설치인데, 이것이 추진 및 실행되면 입법부인 남북평의회를 제외한 남북연합의 틀 대부분이 마련되는 것으로 볼 수 있다.[13]
마침내 2018년 4월 27일, 판문점 선언으로 남북 공동 연락사무소가 개성에 설치됨이 발표되었다. (판문점 선언 1조 3항의 내용) 또한, 동 선언에서 정상회담의 정례화가 합의되었다. 이로써 남북평의회 단계를 제외한 3가지 단계를 모두 수행하게 된다.[14]
이후로도, 2018년 내에 세 번의 남북정상회담이 개최되는 등 남북간 정상회의는 충분히 정례화되어 국가연합의 토대에 무리가 없을 정도로 진전이 되었으며, 남북 고위급회담 역시 정상회담보다도 잦은 빈도수로 회담을 가질 정도로 정례화되어 지속적으로 회의를 갖고 있다.
2018년 9월 14일 남북공동연락사무소가 개소하여 통일의 기반을 위한 업무를 개성시에서 수행 중에 있었다.
마지막 남북평의회 설치 문제 역시, 2018년 9월 20일 문재인 대통령이 2018 남북정상회담 평양의 대국민 보고에서 구두로 두 의회간의 회의가 합의되었음을 밝히며 남북 국회회담의 재개를 밝혔으며, 본 회담에서 남북 동수의 공동 평의회를 설치하는 것이 의제에 상정될 것이라는 분석이 이루어짐에 따라 본격적 진전의 단계로 나아가게 되었다.
그러나 2019년 2월 27일 베트남 하노이에서 열린 북미 정상회담이 결렬되고, 2020년 6월 16일 대북 삐라 살포를 핑계로 북한이 남북공동연락사무소를 폭파시킨 후 김정은 독재체제 공고화, 핵보유 및 군사력 강화노선에 집중하며 남북관계는 2018년 이전으로 돌려졌다. 이에 따라 제20대 대통령 선거에서 정권이 다시금 우파에게 넘어가며 '선제타격론'과 같은 대북 강경론이 다시 대두됐고, 북한에 대한 취급도 '주적'으로 재설정되었다.
[1]
물론 과도기에도 남북간의 크고 작은 의견 충돌과 각종 난관이 발생할 것이며 이러한 문제들이 어떻게 처리되느냐에 따라 통일 시점이 더욱 늦춰지거나 통일이 실패할 가능성도 있다.
[2]
미국의 연합규약 하 국가연합의 기준으로 볼 때.
[3]
출처: 남궁영 著/남북한 통일방안의 재고찰
[4]
「남북 국회회담의 필요성과 추진과제」(정동규,『통일문제연구』52, 2009)
[5]
사실 특정한 기구나 협의회 없는 통일헌법 제정은 불가능하다고 볼 수 있다. 위의 1985년 예비회담에서도 "민족통일협의회" 기구를 설치하여 통일헌법을 논의하자고 한 바 있다.
[6]
덧붙여 독일 상원은 같은 주에서 파견된 의원 간에
오로지 전원 찬성 또는 전원 반대만이 가능하다.
[7]
현재 북한의 의사정족수는 2/3이다.
[8]
양원제로의 구성에는 위의 설명과 마찬가지로 기존
만장일치 방식의 의회를 구성해온
북한에 대한, 통일 헌법의 제정 및 통일 이후에 관련한 의제가 북한 측으로 흡수되는 것을 가능한 한 최소화하기 위해서 필수 불가결한 구성이라고 보는 견해도 많다.
[9]
게다가 여러모로 대한민국 체제가 유리한 방식이기도 하다. 초안을 단순하게 보면 남측이 크게 양보해 '남북이 평등한 위치에서 통일된 새 국가를 구상'하는 내용으로 보일 수 있지만 남북의 차이를 극복하는 과도기간이란 결국 북한을 대한민국이
용납할 수 있을 만한 형태로 개조하는 기간이기 때문이다. 이주의 자유보장과 경제문화적 개방을 거친 북한체제의 미래에 뭐가 기다리고 있을지는 뻔하다.
[10]
2018 제1차 남북정상회담의 전문가 자문단 중 한 명이다. 즉
대한민국의 현 상황에서의 통일 방안을 정부와 논의하여 수립하고 민관에 전하는 것.
[11]
일국양제나
국가연합 등은 모두 대외적 1국 내에서 2체제 2정부를 견지한다.
북한의 체제안정을 위해서는 기어 들어가더라도 1국가 2체제인 편이 명분도 있고 북한 자신만 조금 마음을 바꾸면 가장 가망성 있는 시나리오이기 때문.
[12]
이 방식은 북한뿐 아니라, 한미 양측에서도 거부감이 없고 가장 가능성 있다고 보는 방식이다. 어차피 3국의 목표는 비핵화와 한반도 평화이기 때문에 뭘 먼저 진행하네 마네 하는 다툼은 소모적일 뿐이라는 관측에서다. 이러한 예측에 힘입어, 2018년 한미정상회담에서 미국이 일괄타결, 내지는 단기간 단계적 타결을 수용할 것임을 선언하였다.
#
[13]
고위급 회담은 이미 정례적으로 진행되고 있고, 정상회담의 정례화와 공동사무처 설치는 현재 추진중이기 때문.
[14]
물론 아직 진행되지 못한 남북평의회가 가장 중요한 연합국가로써의 틀과 단계이다. 여기서 통일헌법을 제정해야 하고 이를 바탕으로 통일정부와 통일의회를 구성해야 하기 때문.