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최근 수정 시각 : 2024-07-17 23:53:57

광명 버스 8507 손실보전금 분쟁


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광명 버스 8507 손실보전금 분쟁
파일:KTX_SHUTTLE_BUS_01.jpg
코레일네트웍스 시절의 8507번
<colbgcolor=#bc002d,#222222><colcolor=white> 발생일 2019년 2월 10일
청구취지 처분 취소, 부작위위법확인
청구원인 광명시 공고 제2016-1345호
구 경기도 여객자동차 운수사업 관리 조례 제15조
원고 코레일네트웍스
주위적 피고 경기도지사
예비적 피고 광명시장
재판선고
제1심
원고 청구 일부 인용(확정)
항소심
원고 청구 일부 인용
상고심
원심파기, 항소기각
1. 개요2. 배경
2.1. 코레일네트웍스의 손실보전금 요청2.2. 코레일네트웍스의 옴부즈만 고충처리 신청2.3. 코레일네트웍스의 보조금 신청
3. 관련 법령4. 재판
4.1. 청구취지4.2. 제1심
4.2.1. 공동소송의 형태4.2.2. 취소소송부분의 처분성4.2.3. 부작위위법확인 부분4.2.4. 소결론
4.3. 항소심
4.3.1. 공동소송의 형태4.3.2. 처분성4.3.3. 소결론
4.4. 대법원
4.4.1. 처분성4.4.2. 공동소송의 형태4.4.3. 파기자판
5. 관련 보도

[clearfix]

1. 개요

광명 버스 8507의 보조금을 두고 코레일네트웍스가 광명시, 경기도와 벌인 분쟁.

2. 배경

판결서에서 원고와 피고 모두 다툼없는 사실로 인정한 사항이다. 항소심에서도 글자 그대로 인정하였다.

2.1. 코레일네트웍스의 손실보전금 요청

2.2. 코레일네트웍스의 옴부즈만 고충처리 신청

"경기도 버스정책과는 원고가 운행하고 있는 시내버스(직행좌석형) 한정면허 8507번(직행좌석형) 노선에 대하여 환승할인 손실보전금 및 청소년 요금할인 보전금 등을 지원할 것을 의견표명한다."
- 의안번호 제37호
"경기도 버스정책과는 원고가 운행하고 있는 시내버스(직행좌석형) 한정면허 8507번 노선에 대하여 환승할인 손실보전금 및 청소년 요금할인 보전금 등을 지원할 것을 의견표명한다."
- 의안번호 제39호

2.3. 코레일네트웍스의 보조금 신청


이에 코레일네트웍스는 행정청인 광명시장과 경기도지사를 피고로 하여 행정소송을 제기하게 된다.

3. 관련 법령

민사소송법 제70조 (예비적ㆍ선택적 공동소송에 대한 특별규정)
①공동소송인 가운데 일부의 청구가 다른 공동소송인의 청구와 법률상 양립할 수 없거나 공동소송인 가운데 일부에 대한 청구가 다른 공동소송인에 대한 청구와 법률상 양립할 수 없는 경우에는 제67조 내지 제69조를 준용한다. 다만, 청구의 포기ㆍ인낙, 화해 및 소의 취하의 경우에는 그러하지 아니하다.
②제1항의 소송에서는 모든 공동소송인에 관한 청구에 대하여 판결을 하여야 한다.
제68조 (필수적 공동소송인의 추가)
①법원은 제67조제1항의 규정에 따른 공동소송인 가운데 일부가 누락된 경우에는 제1심의 변론을 종결할 때까지 원고의 신청에 따라 결정으로 원고 또는 피고를 추가하도록 허가할 수 있다. 다만, 원고의 추가는 추가될 사람의 동의를 받은 경우에만 허가할 수 있다.

청구병합의 형태에 대해서는, 위 조항이 문제 되었다. 행정소송에 왜 민사소송법이 문제되는가 할 수 있는데, 행정소송법에서 민사소송법을 준용하고 있다.
구 경기도 여객자동차 운수사업 관리 조례 제15조(재정지원) 도지사는 여객자동차운수사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 수행하는 경우에 재정적 지원이 필요하다고 인정하는 경우에는 필요자금의 일부를 보조 또는 융자할 수 있다. 다만, 도지사가 여객자동차운수사업의 면허 및 등록에 관한 권한을 시장·군수에게 위임한 경우에는 이를 수임한 시장·군수가 그 필요자금의 일부를 보조 또는 융자할 수 있다. 이 경우 재정지원의 방법 및 절차 등에 관한 사항은 해당 시장·군수가 정하는 바에 따른다.<개정 2013.12.2.>
1. 법 제50조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업
2. 대중교통수단간 환승할인제와 관련된 사업
3. 그 밖에 여객자동차운수사업의 건전한 육성 및 주민의 교통편의증진을 위한 사업

위 조례의 해석이 쟁점이 되었다. 현재는 폐지된 조항이다. 제1심과 상고심에서는 '광명시에게 권한이 있다'고 해석했고, 항소심에서는 경기도에게 권한이 있다고 해석하였다.

4. 재판

4.1. 청구취지

피고 경기도지사가 2019. 2. 10. 원고에 대하여 한 손실보전금 지급거부처분을 취소한다.
피고 경기도지사에 대한 청구취지: 피고 경기도지사가 2019. 2. 10. 원고에 대하여 한 손실보전금 지급거부처분을 취소한다.
피고 광명시장에 대한 청구취지: 주위적으로, 피고 광명시장이 2019. 2. 10. 원고에 대하여 한 손실보전금 지급거부처분을 취소한다, 예비적으로 피고 광명시장이 원고에게 손실보전금 지급처분을 하지 않은 것은 위법임을 확인한다.
<rowcolor=#ffd84b> 피고 청구 1심(확정) 항소심 상고심
주위적 피고
경기도지사 		처분 취소 원고 청구 각하 원고 청구 인용 원심 파기
항소기각
예비적 피고
광명시장 		처분 취소 원고 청구 각하 원고 청구 각하
부작위위법확인 원고 청구 인용 원고 청구 각하

4.2. 제1심

제1심 재판부는 청구취지를 직권으로 정정하였다. 대한민국에서는 행정심판에서의 의무이행심판만 있고, 의무이행소송은 없기 때문이다. 따라서 부작위위법확인소송으로 선해하였다.

정정한 청구취지는 다음과 같다.
피고 경기도지사에 대한 청구취지: 피고 경기도지사가 2019. 2. 10. 원고에 대하여 한 손실보전금 지급거부처분을 취소한다.
피고 광명시장에 대한 청구취지: 주위적으로, 피고 광명시장이 2019. 2. 10. 원고에 대하여 한 손실보전금 지급거부처분을 취소한다, 예비적으로 원고가 2019. 1. 31.에 한 보조금 지급신청에 대해 피고 광명시장이 아무런 처분도 하지 않은 것은 위법임을 확인한다.

제1심 재판부의 판단은 다음과 같다.

4.2.1. 공동소송의 형태

민사소송법 제70조 제1항에 따른 청구병합인지에 대해, 그렇지 않다고 판단하였다.
따라서 피고 경기도지사가 원고에 대하여 한 손실보전금 지급거부처분과 피고 광명시장이 원고에 대하여 한 손실보전금 지급거부처분은 원고의 주장에 의하더라도 서로 별개의 처분이므로, 하나의 처분에 관해 피고적격이 피고들 중 누구에게 있는지가 문제되는 경우가 아니다.
피고 경기도지사가 원고에 대하여 한 손실보전금 지급거부처분과 피고 광명시장이 원고에 대하여 한 손실보전금 지급거부처분은 원고의 주장에 의하더라도 서로 별개의 처분이므로, 하나의 처분에 관해 피고적격이 피고들 중 누구에게 있는지가 문제되는 경우가 아니다.
또한 원고는 피고들 중 하나가 원고에게 손실보전금을 지급해야 할 의무자라는 취지로 주장하나, 뒤에서 보는 것과 같이 이 사건에서는 ‘경기도 여객자동차 운수사업 관리조례’(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제15조에 의할 때 재정지원의 주체가 같은 조 본문에 따라 피고 경기도지사인지 아니면 같은 조 단서에 따라 피고 광명시장인지가 다투어지는데, 재정지원의 주체가 ① 피고 경기도지사라면 원고는 피고 경기도지사에게 보조금 지급신청을 하고 피고 경기도지사가 이를 거부하면 그 거부통지에 대한 취소의 소를 제기하여야 하고, ② 피고 광명시장이라면 원고는 피고 광명시장에게 보조금 지급신청을 하고 피고 광명시장이 이를 거부하면 그 거부통지에 대한 취소의 소를, 아무런 응답을 하지 않으면 부작위위법확인의 소를 각 제기하여야 하는 것인바, 이와 같은 원고의 피고 경기도지사에 대한 거부통지 취소청구의 소와 피고 광명시장에 대한 거부통지 취소청구의 소 또는 부작위위법확인의 소는 동일한 사실관계에 대한 법률적인 평가를 달리하여 두 청구 중 어느 한 쪽에 대한 법률효과가 인정되면 다른 쪽에 대한 법률효과가 부정됨으로써 두 청구가 모두 인용될 수는 없는 관계에 있는 경우나, 당사자들 사이의 사실관계 여하에 의하여 또는 청구원인을 구성하는 택일적 사실인정에 의하여 어느 일방의 법률효과를 긍정하거나 부정하고 이로써 다른 일방의 법률효과를 부정하거나 긍정하는 반대의 결과가 되는 경우가 아니라, 서로 전혀 별개의 소이다.
제1심 재판부는 서로 별개의 소를 단순병합한 단순병합으로 보았다. 즉, <코레일네트웍스-경기도>에 대한 제1사건과 <코레일네트웍스-광명시>에 관한 제2사건을 같은 법원에 제기한 것으로 보았다.

4.2.2. 취소소송부분의 처분성

구 여객자동차법 시행령 제3조 제1호에 의하면 노선 여객자동차운송사업은 ① 시내버스운송사업, ② 농어촌버스운송사업, ③ 마을버스운송사업, ④ 시외버스운송사업으로 구분되고, 시내버스운송사업은 다시 ㉮ 광역급행형, ㉯ 직행좌석형, ㉰ 좌석형, ㉱ 일반형으로 운행형태가 구분되는데, 이 사건 버스는 직행좌석형 시내버스이므로, 위 재위임의 예외에 해당하지 않아 그 면허 사무가 시장·군수에게 재위임 되어있다.
이에 따라 앞서 본 것과 같이 피고 경기도지사가 아니라 피고 광명시장이 원고에게 이 사건 한정면허를 하였다.
또한 을나 제5, 6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더해보면 광명시를 비롯한 경기도 내 31개 시·군이 연초에 피고 경기도지사가 산출하여 납부 고지한 ‘수도권 환승할인 지원 자치단체부담금’을 경기도에 납부하고, 피고 경기도지사가 위 31개 시·군의 지방자치단체장에게 도비 30%, 시·군비(70%)의 비율로 ‘수도권 환승할인 지원 세출예산 재배정 통보’를 하면, 시장·군수는 시내버스운송사업자로부터 보조금 지급신청을 받아 보조금을 지급하는 사실이 인정된다.
4) 따라서 이 사건 사업에 관한 재정지원의 주체는 피고 경기도지사가 아니라 피고 광명시장인바, 원고는 피고 광명시장에게 이 사건 보조금의 지급신청을 할 수 있을 뿐, 피고 경기도지사에 대하여 이 사건 보조금의 지급을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있다고 볼 수 없으므로, 피고 경기도지사의 거부회신은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당되지 않는다(위 대법원 2010두26339 판결 참조). 그러므로 원고의 피고 경기도지사에 대한 소는 부적법하다.
제1심 재판부는 경기도청이 한 거부 행위가 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니라고 보았다. 보조금 권한자는 광명시장에게 있다고 보았기 때문이다. 다음으로 광명시장의 거부는 '존재하지 않는 처분'이라고 보았다. 그리하여 취소소송 부분은 각하하였다.

4.2.3. 부작위위법확인 부분

원고의 피고 광명시장에 대한 이 사건 보조금의 지급신청권이 존재하므로, 피고 광명시장은 원고가 2019. 1. 31.에 한 보조금 지급신청에 대해 상당한 기간 내에 그 신청을 인용하는 적극적 처분을 하거나 각하 또는 기각하는 등의 소극적 처분을 하여야 할 법률상의 응답의무가 있다. 그럼에도 피고 광명시장은 이 사건 변론종결일까지 원고의 위 지급신청에 대해 아무런 적극적 또는 소극적 처분을 하지 않고 있으므로, 피고 광명시장의 이와 같은 부작위는 그 자체로 위법하다(대법원 2009. 7. 23. 선고 2008두10560 판결 참조. 부작위위법확인소송인 원고의 피고 광명시장에 대한 예비적 청구에서 피고 광명시장이 원고에게 이 사건 보조금을 지급하지 않은 것이 정당한지 여부에 관해 판단할 수는 없다).
광명시장의 부작위는 위법하다고 인정하였다.

4.2.4. 소결론

경기도는 완승하였으며, 코레일네트웍스는 일부 승소, 광명시장은 일부 패소하였다. 이에 경기도지사는 항소하지 않고 코레일네트웍스와 광명시장만 항소하였다.

4.3. 항소심

4.3.1. 공동소송의 형태

1) 민사소송법 제70조 제1항은 “공동소송인 가운데 일부의 청구가 다른 공동소송인의 청구와 법률상 양립할 수 없거나 공동소송인 가운데 일부에 대한 청구가 다른 공동소송인에 대한 청구와 법률상 양립할 수 없는 경우에는 필수적 공동소송에 관한 제67조 내지 제69조를 준용한다.”고 규정하고 있는데 위 조항에서 ‘법률상 양립할 수 없다.’는 것은, 동일한 사실관계에 대한 법률적인 평가를 달리하여 두 청구 중 어느 한 쪽에 대한 법률효과가 인정되면 다른 쪽에 대한 법률효과가 부정됨으로써 두 청구가 모두 인용될 수는 없는 관계에 있는 경우나, 당사자들 사이의 사실관계 여하에 의하여 또는 청구원인을 구성하는 택일적 사실인정에 의하여 어느 일방의 법률효과를 긍정하거나 부정하고 이로써 다른 일방의 법률효과를 부정하거나 긍정하는 반대의 결과가 되는 경우로서, 두 청구들 사이에서 한 쪽 청구에 대한 판단 이유가 다른 쪽 청구에 대한 판단 이유에 영향을 주어 각 청구에 대한 판단 과정이 필연적으로 상호 결합되어 있는 관계를 의미하며, 실체법적으로 서로 양립할 수 없는 경우뿐 아니라 소송법상으로 서로 양립할 수 없는 경우를 포함하는 것으로 봄이 상당하다(대법원 2007. 6. 26.자 2007마515 결정 등 참조).
2) 원고가 피고 경기도지사와 피고 광명시장 중 누구에게 이 사건 보조금의 지급을 요구할 신청권을 가지는지 여부에 따라 원고의 어느 일방에 대한 청구는 적법하고 다른 일방에 대한 청구는 부적법하게 될 수 있으므로 이들 각 청구는 법률상 양립할 수 없는 경우에 해당하여 앞에서 본 주관적·예비적 공동소송의 한 태양에 속하고, 따라서 민사소송법 제70조 제1항에 의하여 준용되는 같은 법 제68조의 규정에 따라 주관적·예비적 피고의 추가가 허용된다.
제1심과 완전 반대의 결론을 내렸다. 통상공동소송이라고도 하지 않고, 민사소송법 제70조, 제68조에 따른 주관적·예비적 피고의 추가가 허용된다고 보았다.[2]

4.3.2. 처분성

바) 구 여객자동차법 제50조 제2항에 의한 여객자동차 운수사업자에 대한 재정지원사무는 자치사무에 해당하므로 기관위임사무의 재위임에 관한 근거 규정인 구 ‘경기도 사무위임 규칙’은 자치사무의 재위임에 관한 근거규정이 될 수 없을 뿐만 아니라, 위 규칙 제2조 제1항 본문, [별표 1]에 의하면 피고 경기도지사가 시장·군수에게 재위임하는 사무에는 여객자동차 운송사업 면허, 수송시설의 확인과 운송개시일의 연기 또는 개시기간의 연장 승인, 운임·요금 등의 신고·수리, 사업계획변경의 인가 및 신고의 수리, 휴업 또는 폐업의 허가 등의 사무만을 규정하고 있을 뿐 재정지원 사무는 위임사무로 규정하고 있지 않다.
사)「경기도 사무위임 조례」제9조 제2항 [별표2]에서도 피고 경기도지사가 시장·군수에게 위임하는 사무로 여객자동차 운송사업 면허 및 등록 수리, 운송개시, 운임·요금의 신고·수리, 운송사업계획변경의 인가, 등록 및 변경신고 수리, 여객자동차운송사업의 휴·폐업 허가 또는 신고 수리 등만을 규정하고 있을 뿐이고, 재정지원 사무는 위임사무로 규정하고 있지 않다.
아) 그렇다면 구 여객자동차법 제50조 제2항에 의하여 이 사건 보조금인 환승할인 및 청소년 요금할인 보조금의 재정지원의 주체는 여전히 피고 경기도지사이고, 원고는 피고 경기도지사에 대하여 이 사건 보조금의 지급을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있으므로, 피고 경기도지사의 거부회신은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 따라서 피고 경기도지사의 본안전항변은 이유 없다.

4.3.3. 소결론

항소심은 코레일네트웍스의 완승으로 끝났다. 애초에 행정처분이 된다는 것이다. 이에 불복한 경기도는 상고하였다.(광명시장과 코레일네트웍스는 상고하지 않았다.)

4.4. 대법원

4.4.1. 처분성

3) 원고는 이 사건에서 피고들이 원고에게 보조금을 지급하여야 하는 근거로 구 ｢경기도 여객자동차 운수사업 관리 조례｣ 제15조를 들고 있는바, 이를 비롯하여 앞서 본 경위를 종합하면, 원고는 피고들에게 위 조례에 근거한 보조금 지급을 신청하였다고 볼 수 있다. 그런데 앞에서 본 바와 같이 이 사건에서 위 조례에 따른 보조금 지급사무는 피고 광명시장에게 위임되었으므로 원고가 피고들에 대하여 한 위 신청에 대한 응답은 그 사무처리를 위임받은 피고 광명시장이 하여야 하고, 피고 경기도지사는 원고의 보조금 지급신청에 대한 처분권한자가 아니다. 또한 앞에서 본 이 사건 통보 내용을 비롯한 여러 가지 사정을 종합하면, 이 사건 통보는 피고 경기도지사가 원고의 보조금 신청에 대한 최종적인 결정을 통보하는 것이라기보다는 피고 광명시장의 사무에 대한 지도ㆍ감독권자로서 원고에 대하여는 보조금 지급신청에 대한 의견을 표명함과 아울러 피고 광명시장에 대하여는 피고 경기도지사의 의견에 따라 원고의 보조금 신청을 받아들일지 여부를 심사하여 원고에게 통지할 것을 촉구하는 내용으로 봄이 타당하다.
피고 경기도지사의 이 사건 통보는 원고의 권리·의무에 직접적인 영향을 주는 것이라고 할 수 없어 항고소송의 대상이 되는 처분으로 볼 수 없으므로, 주위적 피고 경기도지사에 대한 소는 부적법하여 각하되어야 한다. 이와 달리 주위적 피고 경기도지사에 대한 소에 대하여 본안에 나아가 판단한 원심은 항고소송 대상적격에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
대법원은 제1심과 마찬가지로 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니라고 판시하였다.

4.4.2. 공동소송의 형태

이 사건 소 중 주위적 피고 경기도지사에 대한 부분은 위에서 본 바와 같은 이유로 파기를 면할 수 없다. 그런데 이 사건은 피고 경기도지사의 상고에 의하여 예비적 피고 광명시장에 대한 소까지 이 법원의 심판대상이 되었으므로, 나머지 상고이유에 대하여 나아가 판단할 필요 없이, 예비적 피고 광명시장에 대한 부분을 포함하여 원심판결을 전부 파기하되, 이 법원이 직접 판결하기에 충분하므로 다음과 같이 판결하기로 한다.
그런데 골 때리는 문제가 발생한다. 대법원은 항소심의 처분성에 대한 결론은 잘못되었다고 보면서도, 공동소송의 형태를 통상공동소송이 아닌 주관적·예비적 피고에 대한 병합으로 본 것이다.[3] 따라서 상고하지 않았지만 광명시와의 분쟁 부분은 상고심법원으로 이심(移審)되었다고 보았다.

4.4.3. 파기자판

그렇다면 원고의 주위적 피고 경기도지사에 대한 소와 예비적 피고 광명시장에 대한 소 중 주위적 청구 부분은 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 원고의 예비적 피고 광명시장에 대한 예비적 청구 부분은 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 이와 결론을 같이 한 제1심 판결은 정당하고, 그에 대한 원고와 피고 광명시장의 각 항소는 이유 없다. 그러므로 원고와 피고 광명시장의 항소를 모두 기각하고, 항소제기 이후 소송비용 중 원고와 피고 경기도지사 사이에 생긴 부분은 원고가 부담하고, 원고와 피고 광 명시장 사이에 생긴 부분은 각자 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
이와 같은 이유로, 대법원은 파기환송시키지 않고 파기자판했다. 제1심의 결론이 정당하다면서 제1심에서의 코레일네트웍스의 항소와 광명시의 항소를 모두 기각하였다. 즉, 대법원이 (1) 항소심을 파기하였고, (2) 항소기각 한 것이다.

5. 관련 보도

[1] 코레일네트웍스 말고 8507번 운행 신청을 한 경쟁 버스 업체. [2] 항소심 판결문에서 언급하고 있는 2007마515 관련 해설 [3] 만약 대법원이 이 사건을 (제1심대로) 통상공동소송으로 보았다면, 다음과 같이 판단하였을 것이다. (1) 항소심 법원은 <코레일네트웍스-광명시> 분쟁에 대한 아무런 판단을 하지 않은 잘못이 있다고 지적하였을 것이다. (2) 따라서 상고하지 않은 광명시 부분 청구가 이심(移審)되었다는 표현을 쓰지 않았을 것이다.

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