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1. 개요
특별지방자치단체란 지방자치법에 따라 2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 특정한 목적을 위하여 광역적으로 사무를 처리하기 위해 별도의 지방자치단체를 구성한 것을 말한다. 지자체들이 뭉쳐서 만든 새로운 지자체라고 생각하면 이해하기 쉽다.이 또한 지방자치단체이므로, '지방자치단체의 장 등의 협의체'와 달리, 그 자체가 하나의 법인이다. 지방자치단체조합과는 다른데 특별지방자치단체는 자체 지방의회가 설치되고 단체장이 선출된다는 차이가 있다. 또 지방자치단체의 종류 중 하나인 특별시, 특별자치시, 특별자치도는 일반 광역자치단체이지 특별지방자치단체가 아니다.
지역의 경제 및 생활권역의 발전에 필요한 연계·협력사업 추진을 위하여 2개 이상의 지방자치단체가 상호 협의하여 설정하거나 특별지방자치단체가 설정한 권역으로서 광역자치단체의 행정구역을 넘어서는 권역을 "초광역권"이라 하며(방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법 제2조 제7호), 초광역권을 설정한 2개 이상의 지방자치단체 또는 특별지방자치단체를 “초광역권설정 지방자치단체”라 한다(같은 법 제9조 제1항).
2. 설치
특별지방자치단체를 구성할 2개 이상의 지방자치단체의 지방의회의 의결을 거쳐 행정안전부장관의 승인만 받으면 특별지방자치단체를 설치할 수 있다. 특별지자체의 명칭에 대해서는 지방자치단체끼리 알아서 정하면 된다.[1]기존의 지방자치법에서는 특별지방자치단체의 설치 근거는 있으나, 구체적인 규정이 없어 특별지방자치단체를 설치ㆍ운영할 수 없는 문제가 있었다. 그러나 2022년 1월 13일부터 시행되는 지방자치법 전부개정에 의해 광역행정수요에 효과적으로 대응할 수 있도록 특별지방자치단체의 설치 근거가 마련되었다. 또 특별지방자치단체의 지방의회와 집행기관의 조직ㆍ운영 등은 규약으로 정하도록 하는 등 특별지방자치단체 설치ㆍ운영과 관련한 세부 내용을 규정하였다.
대한민국의 행정구역 최대 논의 중 하나로 광역시가 너무 많다는 점이 지적되곤 하는데, 광역시와 도가 분리되어 행정상 갈등이 발생하고 이러한 갈등을 해결하기 위해 굳이 '중앙정부'가 나서서 조율해야해 지방분권시대에 역행하고 있으며 광역시에 인구와 경제적, 정치적, 문화적 인프라가 쏠리게 되고 반대로 광역시를 배출한 도는 인구 및 세수의 감소로 몰락한다는 점이다. 또 광역시와 그 위성도시의 행정청이 달라 발생하는 주민생활의 불편도 빼놓을 수 없었다. 이에 따라 각 광역시와 주변의 도는 다시 행정을 통합하자는 여론이 증가하고 있으며 광주-전남, 대구-경북, 부산-울산-경남 등에서 해당 논의가 활발하게 진행되고 있다.
그런데 기존의 지방자치단체의 종류로는 도나 광역시 중 하나는 그동안 누렸던 광역자치단체로서의 지위와 자치권을 포기하고 도에 흡수되든가 광역시를 확장시켜 도를 폐지하는 수밖에 없어 기존 광역시민과 도민의 불만이 상당하였다. 그러나 특별지방자치단체의 도입으로 기존의 도와 광역시를 유지하면서 그 상위에 '특별지방자치단체'를 구성하면 광역시와 도는 존치하면서도 광역행정을 달성할 수 있는 효과가 있다.
그러나 일각에서는 도청과 광역시청 위에 또다른 ' 옥상옥'을 만드는 것이라며 비판하는 여론도 상당하다. 이런 비판을 주장하는 사람들은[2] 도와 광역시를 합치는 것은 행정조직을 간소화하고 서로간 중복되는 고위직공무원을 감편해 효율성을 강화하고 세금낭비를 막기 위한 목적인데, 도와 광역시를 존치하고 그 위에 뭔가를 하나 더 만드는 것이 무슨 소용이냐며 반발하고 있다. 원래 하고자하는 목적에서 완전히 반대되는 방식이기 때문이다.
다만 이철우 경북도지사가 2022년 1월 13일 중앙지방협력회의에서 언급한 것처럼 특별지방자치단체(특히 대구경북특별광역시)의 최종적 목표는 지자체간 행정통합에 있다. #
특별지방자치단체를 구성하는 지방자치단체의 위계에 대해서는 정해진 것이 없어 자유롭다. 예컨데 광역자치단체끼리, 혹은 기초자치단체끼리, 혹은 기초자치단체와 광역자치단체간의 특별지방자치단체 구성도 가능하다.
따라서 앞선 예시에서는 광역시-도만 예를들었으나 주민의 여론을 취합해 지방의회의 의결과 행정안전부장관의 승인만 있으면 광역시-시/군 또는 시-군-자치구도 가능하고 제천-단양-영월-태백과 같이 생활권은 같은데 상위 도가 달라 발생하는 문제를 해결하기 위해서 광역자치단체를 초월하여 특별지방자치단체를 설치하는 것도 당연히 가능하다.
3. 특별지방자치단체의 장
특별지방자치단체의 장은 규약으로 정하는 바에 따라 특별지방자치단체의 의회에서 선출한다. 구성 지방자치단체의 장이 특별지방의회의 선출을 받아 특별지방자치단체의 장을 겸할 수 있다.4. 의회
특별지방자치단체의 의회는 규약으로 정하는 바에 따라 구성 지방자치단체의 의회 의원으로 구성한다. 즉 기존의 지방의회의원이 특별지방자치단체의 의원을 겸하는 구조이므로 새로 의원을 선출하지는 않는다.만약 지방의원이 지방의회에서 제명되면 특별지방의회의원 직도 함께 날아간다.
5. 주소
도로명주소법 시행령에서 주소를 쓰는 방식에는 특별지방자치단체가 포함되어 있지 않으므로 특별지방자치단체의 명칭을 주소로 사용하여서는 안된다. 예를들어 '부산광역시 연제구 중앙대로 1001번'은 부산광역시가 동남권광역특별연합을 구성하더라도 '부산광역시 연제구 중앙대로 1001번'으로 써야 하고 '동남권광역특별연합 부산광역시 연제구 중앙대로 1001번'으로 쓰는 것은 잘못된 일이다.6. 설치 예정
6.1. 충청광역연합
7. 추진중인 곳
7.1. DMZ 특별연합
철원군, 화천군, 양구군, 인제군, 고성군, 연천군, 파주시, 김포시, 강화군, 옹진군 등 DMZ 접경에 있는 10개의 도시들이 DMZ 특별연합을 설립하려고 한다. 특징으로는 인천광역시, 경기도, 강원특별자치도 산하 시,군들의 연합으로 광역자치단체를 넘어 특별자치단체를 설립한다는 특징이 있다.7.2. 해오름동맹
울산광역시, 포항시, 경주시가 설립하려는 특별자치단체이다. 다만, 여러 문제로 당장 이루어지기는 어려울 것으로 보인다. 특징으로는 광역자치단체와 기초자치단체가 연합하여 설립한다는 특징이 있다. 김두겸 울산시장이 부산울산경남특별연합을 파기하고 이 방향으로 선회하려 하고 있다.
7.3. 새만금 특별지방자치단체
2022년 8월 22일 군산시, 김제시, 부안군이 모여서 새만금 특별지방자치단체 추진에 대해 논의가 이루어졌다. 출처8. 무산된 곳
8.1. 부산울산경남특별연합
2022년 기준 규약까지 설립된 특별지방자치단체는 부산, 울산, 경남으로 구성된 부산울산경남특별연합이 유일했다. 하지만 최종적으로 무산되었다.
8.2. 대구경북특별광역시
원래는 대구광역시를 특례시로 격하하고 경상북도에 통합하는 방식 대신 특별자치도로 출범하려 했으나, 대신 통합 없이 특별지자체인 대구경북특별광역시를 설치하기로 가닥을 잡았다. 하지만 홍준표 시장 시기 들어 추진되지 않게 되었고 경상북도와 대구광역시를 통합하는 방안으로 바뀌었다.
8.3. 경기 남부 연합
수원시, 성남시, 화성시, 용인시, 오산시, 이천시, 평택시, 안성시 등 일부 경기도 남부 도시들이 경기남부연합이라는 특별지방자치단체를 설치하려고 한다. 만약 특별지방자치단체가 설립되면 500만 이상의 거대 도시연합이 형성된다. 하지만 얼마가지 못하고 사실상 중단된 것으로 보인다.9. 관련 문서
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