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| 대동법 시행 지도. |
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1. 개요
대동법( 大 同 法)은 조선 후기의 조세 제도로, 각 지방의 특산물을 공물(貢物)로서 바치는 대신 미곡(米穀, 쌀)이나 삼베, 무명등의 직물, 혹은 돈으로써 세금을 내도록 하는 정책이다. 대동법(大同法)에 관한 업무를 관장하던 선혜청(宣惠廳) 산하의 각 지방 관청을 대동청(大同廳), 이 때 세금으로 대신하여 걷는 쌀을 대동미(大同米)라 불렀다.조선 전기 조세 수취의 원칙인 조용조(租庸調)로 삼분화되어 있던 수취 기준을 전세와 군역으로 나누어 작미(作米)(쌀로 거둠)와 작포(作布)(포로 거둠)로 거두는 형태로 정리하고, 조선 전기에 고려되지 않아 자체적으로 해결해야만 했던 지방 관아의 운영비를 포함한 각종 잡세에 대해 조세 정책 안에 포함시켜 일원화한 조선 중후기의 조세 개혁이다.
조선 전기의 조세 제도는 중국의 조용조 체제를 가져온 것으로, 조(租)는 전세의 형태로 토지에 부과하여 곡물을 징수하고, 용(庸)은 다시 이분화되어 요역과 군역으로 나뉘어 군역은 성인 장정에게, 요역은 호(戶)에 부과하였으며, 조(調)는 지역 토산물을 공납의 형태로 호(戶)에 부과하여 징수하였다. 전기에는 조(租), 즉 전세의 비중이 높았으나 중기 무렵부터 조(調), 즉 공물의 현물납과 용(庸), 개중에서도 요역의 비중이 높아져 백성들에게 많은 부담이 되었다. 요역에는 공물과 진상품을 수송하는 것도 포함되었다.
이에 따라 조세 개혁의 필요성이 대두되었고, 특히 인두세적 성격이 강했던 공납과 요역의 개혁,[1] 즉 공물변통(貢物變通)의 필요성이 대두되면서 개혁이 시도되었다. 그 결과 선조 대부터 개혁 논의가 시작된 이후 경기도부터 차츰 확장되어 숙종조에 황해도까지 범주에 넣는 것으로 완결,[2] 조선의 조세 정책을 완전히 뒤집는 새로운 조세 정책으로 확립된 정책이다.
본래 명칭은 선혜지법(宣惠之法)으로 광해군 원년, 중앙에 선혜청(宣惠廳)을 설치하여 경기도에만 시험적으로 시행한 것이었으나 이것이 확대되고 민간에서 개혁을 지지하며 대동법(大同法)이라 불러 관청에서 이를 따라 쓰면서 후자가 명칭으로 확립되었다. 어휘 '대동'은 '약간의 차이는 있으나 '크게 같음'이라는 뜻으로 공자 이래 유교에서 이상적으로 생각하는 사회상인 '대동사회(大同社會)'를 가리켰다. 이 제도에 해당 명칭이 붙은 이유는 조세에 대한 백성의 근심을 덜어 은혜를 내리고, 지배층이 스스로 자신의 이익에 관련된 문제를 양보하는 것이었으므로 이상적인 정치라 여겨졌기 때문이다.
2. 시행 배경
2.1. 문제의 인식
15세기 조선의 건국 당시 제정된 조세 제도는 당나라의 조용조 체제를 따라갔다. 이는 일반 백성들에게 전세, 요역과 군역, 공납을 구별하여 거두는, 고대에서 중세까지의 동아시아 조세 제도의 완결판이라 할 수 있는 제도였다. 특히 15세기에는 조세의 대부분을 전세, 즉 토지세로 거두었는데, 이는 호적의 철저한 파악을 오히려 폭정이라 간주했던 건국의 중추 세력인 신진사대부들의 사상과 농업이 기간 산업이라는 사회적 특성상 매우 타당한 것이었다.특히 조선은 이러한 전세를 명목 상으로라도 공정하게 거두기 위해 지력과 풍흉에 따른 토지 생산물의 평가 방식, 즉 공법인 전분(田分) 6등법과 연분(年分) 9등법을 시행했는데, 이는 전근대 국가라는 조선의 특성을 생각하면 매우 야심찬 제도로, 결국 제대로 시행되지는 않았으나[3][4] 공정한 사회라는 조선의 이상을 가장 잘 드러내는 제도라 할 수 있다. 그러나 이러한 조세 수취 구조는 16세기로 넘어가면서 차츰 변화해간다. 정부 수입에서 전세의 비중이 줄고 공납의 비중이 매우 커지게 된 것이다.
조선 초의 전세 중심의 조세 수취가 공납 중심으로 변화하게 된 이유는 일반적으로 대토지 소유자인 지주, 호강층의 지속적인 저항 때문이라 풀이된다.[5] 계유반정 이후 정국을 주도한 훈구, 척신 계열의 인물들이 정계를 주도하게 되고, 이들이 주류 지주층의 일원이 되면서 이러한 변화는 극심해져갔다. 여기에 연산군이 등장하면서 내수사 직계제의 실시, 공납의 비중 확대를 통해 왕실 재정을 과도하게 확대시키면서 이러한 변화는 결정적인 상황에 치닫게 된다. 중종반정 이후에도 이는 전혀 고쳐지지 않았고, 오히려 공안 개정을 추구했던 조광조[6]를 비롯한 사림파를 기묘사화를 일으켜 대규모로 숙청하는 등 공납 문제는 계속되었으며, 명종 치세에 문정왕후 윤씨ㆍ 윤원형 남매가 실권을 잡고 휘두르면서 내수사의 전횡은 극한에 다다르게 된다. 이에 따른 민생 파탄은 임꺽정이 이때의 인물이라는 것만으로도 어느 정도 설명이 될 듯 싶다.[7]
또한 임진왜란 당시 조선이 일본군에게 초기에 크게 무너진 것도 국정운용의 혼란과 이로 인한 방위력의 약화, 민생의 파탄과 민심 이반 때문이라는 게 학계의 대세적 견해로 꼽히고 있다. 이러한 공납 문제는 사림파가 실권을 잡은 선조 대에 와서야 겨우 개혁 논의, 즉 공물변통(貢物變通) 논의가 시작되었고, 이후 현종 때까지 기나긴 논의가 시작되게 된다.
사실 선조 때부터 인식되기 시작한 공납 문제가 백여년 뒤인 현종 때에 비로소 궤도에 올라선 것만 봐도[8] 이게 얼마나 어려운 논의인가를 짐작케 해 준다. 선조 시기에 공납 문제 인식이 시작되긴 했으나 임란 때까지 공론화되지 못할 정도로 이 문제를 사림층 전체가 깨닫기에 오랜 시간이 소요되었으며,[9] 임란 이후 대공수미법(代貢收米法)이 일부 지역에서 실시됨과 함께 임란으로 인한 공납 장부 소실 + 당장의 군량미 확보 필요라는 두 가지 요소로 인해 공납 해결의 필요성이 대두되었음에도 결국 선조 당대에는 이걸 끝까지 제도화하지 못했다. 광해군은 제도의 영역에 발을 들였으나 그 본인은 대동법을 공납제의 보완재 차원에서 취급했고, 인조 초기에도 삼남( 충청도, 전라도, 경상도)에 확장을 시도했으나 제도적 준비 부족에 흉년이 겹치며 철회해야만 했다.[10] 또한 전통적인 공납 문제 해결책이었던 공안 개정론자들과의 논쟁도 무시할 수 없다.[11] 호서대동법(湖西大同法) 등 진정한 대동법이 실시되기 시작한 효종 대에도 김집을 중심으로 하는 산당의 반발이 있었다.[12]
2.2. 공납의 구조적 한계
조선 초기 조세 제도 중 가장 먼저 문제가 된 것은 공납의 폐단이었으며, 이후 있었던 여러 폐단 가운데서도 가장 거대한 것이였다. 실제로 효종실록 및 현종실록의 기사로 파악해 보면 대동법 시행 이전 각관이 1결당 거두는 공물가의 규모는 최소 50두, 최대 70두 ~ 100두에 이르는 것으로 보인다. 이는 후대의 삼정의 문란으로 수탈해가는 액수의 절반[13]에 달하는 액수이며, 이 시기의 여타 조세의 총합과 비교해봐도 오히려 더 많은 양[14]에 달했다. 15세기 공납의 비중이 극히 적었고, 때문에 세세한 기준이 정해지지 않았다는 것을 생각하면 그 폐단이 얼마나 심각했는가를 짐작케 한다.이는 공납 자체가 가진 구조적인 결함 때문이라 할 수 있을 것이다. 공납은 토지가 아닌 인정(人丁)과 호(戶), 즉 사람 머릿수에 맞추어 거두어들이는 인두세적 성격을 지니고 있다. 농업을 경제 기반으로 삼고 토지의 겸병이 문제시되던 시대에 토지가 아닌 사람에게 직접 측정하는 이러한 제도는 전근대 동아시아 사회가 견지한 성리학적 도덕 경제 하에서 지나친 학정에 가까웠다. 민생 부담을 낮추기 위해 조세를 조정하여 빈부격차를 완화시키려 해도 인정에 따라 거두는 한 이는 이루기 힘든 사항이였고[15] 빈부의 불균등은 국가 재정의 악화와 사회적 불균등의 심화를 가져왔다.
여기에, 각 고을에 공물을 얼마나 부과할 것인가에 대한 규정이 제대로 정해져 있지 않다는 것은 문제를 더했다. 전세나 군역의 경우 1년에 몇번을 거둘 것인지, 그리고 얼마를 거둘 것인지에 대한 법적 규제가 존재했다.[16] 그러나 공납과 요역은 그런것이 없었다. 이로 인해 수취자들의 자의성을 막을 수 있는 제도적 장치가 없었다. 거기다 중앙 정부는 각관, 즉 주와 현 단위까지만 공물을 분정하고, 그 내부에서 개별 고을 내에서 어떻게 공물을 분정할 것인지에 대해서는 신경쓰지 않았는데, 이로인해 고을 내 세력가들은 자신들에게 할당된 공물을 다른 이에게 전가하거나 구하기 쉬운 공물 납부만을 담당하는 등의 문제가 있었다.
또한 공납제 제도 내적으로도 문제가 존재했다. 무엇보다도 불산 공물(수취 지역에서 나지 않는 공물) 문제가 기저에 깔려 있다 하겠다. 이는 이극균의 발언처럼[17] 세종도 고치지 못한 뿌리 깊은 문제였다. 애초에 가능했을까 의심스러운 이러한 공납의 결함은 다시 공납의 하부 구조에서는 방납의 폐단을, 상부 구조에서는 점퇴의 폐단을 낳게 되는데, 이 2가지는 한데 어우러진 것이기에 점퇴가 없어지지 않으면 방납 역시 사라지지 않게 된다. 이는 공납이 특산물을 받는 이상 생길 수밖에 없는 자연스러운 현상이다.[18]
이 문제를 심화시킨 것은 연산군 이후의 왕들이다. 연산군 이래로 재정 운용이 방만해지면서 확대된 재정 소요는 대부분이 공납을 통해 충당되었는데, 이는 공납의 규모를 극히 거대하게 만드는 부가적인 효과를 야기했다. 이로 인해 조세 제도가 구축된 15세기에는 별로 큰 일이 아니었던 공납의 이러한 문제들이 공납의 규모가 미칠듯이 확대되면서 마찬가지로 크게 증대되었다.
더 큰 문제는 이런 문제를 그냥 고치기가 힘들었다는데 있다. 외부에서 공물을 구하고, 그 가격을 백성들에게 후려치는 방납의 문제를 일으키는 공물 주인(사주인)들만 하더라도 그 규모가 적지 않았던지라 무시할 수가 없었다. 이들은 이미 불산 공물이 현실화된 시점에서 경각사 등 공납을 수취하는 관청이 필요로 하는 공납물을 구해오기도 하고 노동력도 제공하는 등 단순히 부정부패한 자들로 치부해 버리기엔 그 위치와 역할이 중요했다.
거기다 방납 문제는 점퇴와도 깊은 연관이 있었는데, 지방 관아에서 뒷돈을 받기 전까지 공납물에 대해 하자가 있다며 반려해버리는 '점퇴'는 곧 이들 공물 주인들로 하여금 생계 보장을 위해서라도 방납을 통해 그 피해를 백성들에게 전가해 버리는 일을 낳기도 했다. 즉 점퇴가 해결되지 않으면 방납 문제도 해결되지 않는다. 그런데 점퇴의 문제는 지방 관아의 운영 문제와도 연결된다. 조선 초에는 지방 관청의 운영비가 아예 책정되지 않거나 지나치게 낮게 책정되곤 했고, 각 관청에서는 이러한 운영비를 알아서 해결해야만 했다. 여기에 중앙 관료들에게 내려지는 녹봉도 때때로 너무 작다는 문제까지 이어지면서 청백리라도 어쩔 수 없는 사회, 행정적 부패가 나타난다.
이런 구조적 문제를 가장 잘 나타내는 것이 인조 11년에 박지계가 올린 만언소인데, 여기서 나타난 문제점을 보면 아래와 같다.
1. 설령 수령이 청백리라고 해도 경각사에 상납하는 공물의 양에 대해서는 어쩔수 없다. 청백리가 할 수 있는 건 자기 사욕을 챙기지 않는 것 뿐이다.[19]
2. 설령 청백리라고 해도 재상, 명사, 옛 친구, 친척들에게 관례대로 사례하지 않으면 단순히 원망을 사는 정도가 아닌, 개인적 인간 관계가 모조리 끊어져 버리기 때문에 사례를 안할 수가 없다. 거기다 이들 서울의 경대부들은 급료가 박하기 때문에[20] 수령의 뇌물이 없으면 일가를 부양하기가 상당히 팍팍하다는 문제가 있어 뇌물을 자연스럽게 받게 되며, 뇌물 바친 수령들을 옹호한다.
3. 이러한 문제를 감찰하고, 저지해야 할 감사는 다수의 수령에 비해 결국 소수, 때로는 한둘뿐이기 때문에 개인의 힘으로는 이를 막기 힘들다.
2. 설령 청백리라고 해도 재상, 명사, 옛 친구, 친척들에게 관례대로 사례하지 않으면 단순히 원망을 사는 정도가 아닌, 개인적 인간 관계가 모조리 끊어져 버리기 때문에 사례를 안할 수가 없다. 거기다 이들 서울의 경대부들은 급료가 박하기 때문에[20] 수령의 뇌물이 없으면 일가를 부양하기가 상당히 팍팍하다는 문제가 있어 뇌물을 자연스럽게 받게 되며, 뇌물 바친 수령들을 옹호한다.
3. 이러한 문제를 감찰하고, 저지해야 할 감사는 다수의 수령에 비해 결국 소수, 때로는 한둘뿐이기 때문에 개인의 힘으로는 이를 막기 힘들다.
이는 공물 변통론을 처음으로 시작한 율곡 이이도 이야기한 바인데, '동호문답'에서 이이는 '지금 아전들은 대개 봉급이 없다. 아전들이 뇌물 받는 것을 마땅히 근절해야겠지만, 경작을 대신할 만한 생활 자료를 주어야만 한다'고 하여 이러한 가렴주구에 대해 단순히 엄정한 감시만이 해답이 아닌, 제도적 진단과 대안을 내놓아야 함을 지적한 바가 있다. 이런 여러 문제가 얽히고설킨 결과 공납 문제가 발생하게 된 것이다.
3. 공납 폐단 해결책 논의의 시기
3.1. 선조 이전 시기
일단 통치(내정) 면에서 보면 노비 인구 증가, 토지 잠식, 군역과 요역의 문란 같은 중종 대에 제기되고 이어진 민생문제에 대한 개혁담론들이 선조 대에 활발히 논의되었다.[21] 물론 선조 시기의 긍정적 면모가 아주 없는 것은 아니다. 그나마 선조 시기의 긍정적 면모를 말한다면 조선은 건국 이후로 체제의 모순이 쌓여 와서 다양한 병폐가 곳곳에서 발생하고 있었는데 선조 시기에 이에 대한 공론화가 점차 시작되었다. 특히 공납제도와 관련해서는 대동법의 프로토타입인 수미법(收米法)을 율곡 이이 같은 신하들이 제시하자 선조 또한 농업국의 한계에서는 적절한 정책이라며 관심을 가지기도 했다. 그럼에도 불구하고 어쨌든 본인의 한심한 추진력과 무원칙하고[22] 보신적인 행태로[23] 제대로 된 결실을 맺지도 못했으며[24][25] 문제는 논의가 점차 진행되면 될수록 당대에는 지주들의 반발로 제대로 시행되지 못할 것이라고 여기는 등의 소극적인 모습만 보이며 그 어떠한 진전도 없이 제자리걸음만 걸었다는 것이다.[26][27] 물론 전란 전에 논의되었던 대공수미법(代貢收米法)을 전란 중에 처음으로 공포하고[28] 했으나 얼마 못가 폐지되었다.이 시기의 공물 부담은 8결 윤회분정[29]하는 관습이 있었다. 이는 대읍, 즉 마을 거주민들이 많다면 부담이 적였으나 소읍, 즉 거주민이 적은 고을에게는 부담이 컸다. 8결에 가장인 장정 한사람이 할당이 되었다면 8결이 가장인 장정 여덟사람에게 할당이 되었을 때에 비해 순번이 돌아오는 빈도는 같은데 한사람이 모두 부담해야 했기에 이론상 공물부담을 여덟배나 져야 했기 때문이다. 거기다 내수사 소속 및 세력이 큰 자들의 비호를 받는 대지주들은 이런 윤회에서 빼주기도 하고 그 부담을 뒷배경이 없는 일반 백성들에게 떠넘겼다. 또한 8결 내에서도 다시 개중 부유한 자가 오히려 가난한 자에게 떠넘기기도 했다.[30] 이런 상황이 거듭되자 명종 대에 각 고을이 1년에 바치는 전체 공물가를 한꺼번에 마련하는 것, 즉 대동(大同)이라는 새로운 공물 납부 방식이 나타난다.[31] 이를 일컬어 사대동(私大同) 이라고 하는데, 이는 법적으로 정해진 것이 아닌, 각 고을이 '사적으로 시행한 관습 내지는 관행'이였기 때문에 사(私)대동(大同)이라고 한다. 이에 대응해 중앙정부 차원에서 이루어진 시혜적 목적의 공물작미(貢物作米)도 명종 대에 최초로 관찰된다.[32]
이는 선조 13년 강원도 관찰사로 내려갔던 정철의 지시에서도 확인되는데, 여기에서 정철은 사대동(私大同)의 운영을 받아들이고, 이를 환곡과 같은 방식으로 거둘 것을 지시하고 있다. 이는 사대동(私大同)이 이미 사회적으로 인정받는 관행이였음을 나타낸다.
이러한 사대동(私大同)의 관행이 퍼지기 시작하자 조정 관료들 중에서도 이런 사대동(私大同)의 관행을 공적 제도화하여 공물변통 문제를 해결하자는 사람들이 나타나기 시작한다. 그 대표적인 인물이 류성룡으로, 그는 '전결에 따른 공납의 균등화' 와 '지역에 따른 방물가의 균등화' 를 주장하여 각관 내에서만 이루어지는 사대동(私大同)의 수준을 한단계 넘어섰다는 평가를 받는다.
조정에서는 이러한 사대동(私大同)을 금지하지 않았다. 어디까지나 조정은 각관에 공물을 배정하고 배정한만큼 수취하면 그만이였기 때문에, 각관 내에서 그 공물을 어떻게 마련하는가는 아직 조정의 관심 범위 밖이였던 것이다. 그러나 이건 어디까지나 각지의 관가가 자체적으로 수행하는 것이였기에 그 수령의 인품 여하에 따라서 혹정과 공정한 수취 여부가 결정된다는 작지 않은 문제가 존재했다.
또한 선조 치세 중 임란 이전 시기는 본격적으로 중앙 정부 내에서도 공물변통의 논의가 나타나기 시작한 시기로 여겨진다. 이러한 개혁 논의에 앞장선 것은 율곡 이이였다. 율곡 이이는 선조 즉위 초인 1569년(선조 2년)에 이미 동호문답을 올리며 방납의 폐단을 지적하고 이를 개혁하기 위해 수미법(收米法)을 시행할 것을 건의하며 수미법(收米法) 시행을 위해 공안을 개혁할 것을 건의하면서 이러한 공물 변통 논의를 본격적으로 제기하였다. 이러한 건의를 계기로 선조 3년 11월 이 시기의 영의정인 이준경의 건의로 정공도감을 설치해 공납의 균등화를 시도했으나[33] 조정 대신들은 이에 미온적 태도를 보였고, 결국 2년을 채 못 버티고 혁파되었다.[34] 이후 선조 6년에 여러 논의를 거처 공판(公辦)[35]을 금지하였지만 선조 9년 8월에 관리들이 이 때문에 제대로 일하지 않는다는 이유로 다시 공판이 실시되었다.
이런 식의 미봉책이 거듭되자 율곡 이이는 선조 7년 1월 1일에 직접적으로 만언봉사를 올려 ' 을사사화를 일으켜 공신이 된 자들은 위훈이니 이를 삭제해야 한다.'고 주장하면서 구신들이 미온적으로 미봉책만을 연발하는 데 반대했고,‘ 공안(貢案)을 개혁하여 심하게 거두어들이는 폐해를 없앤다.’는 공안 개정론을 포함하는 여러 사회 개혁안을 주창한다.[36] 이러한 율곡 이이의 개혁 시도는 선조 10년 을사사화로 인한 공신들이 공적에서 삭제되면서 이들과 연관된 구신들이 물러나면서 위훈 개혁이 실시되고, 이를 주도한 이이가 정국의 주도권을 잡으면서 거의 현실화되기 시작하나, 동서 붕당이 일어나면서 중립파였던 이이의 주장에 정치적 의도가 있던 것이 아니냐는 의혹어린 반대파의 시각에 의해 지지부진했고, 결국 이이가 낙향했다가 선조 17년 1월 사망하면서 결국 실패로 돌아가게 된다. 이후 류성룡 등 경세가로써도 이름 높은 다른 인물들이 이러한 공안 개정을 추구했지만 잘 시행되지는 않는다.
이러한 상황은 임진왜란을 통해 반전의 계기를 얻게 된다. 당장에 군량미가 급했던 조정에서는 임란 발발 직후 아직 내지 않은 모든 공물을 쌀로 받기로 결정하고, 1594년까지 이를 유지한다. 여기에 조정이 의주까지 피란갔다가 한성으로 돌아온 직후 선조 27년 1월 1일에 조정은 기존의 공안을 분실했고 민심도 좋지 않다는 이유로 공안 상정 및 작미(作米)(공물을 쌀로 받음)의 논의를 시작했다.[37] 이후 몇달 뒤 조정은 류성룡의 주도 하에 1결당 2두로 정해 걷기로 하는 등 대동법과 일견 유사한 형태로까지 진행되어 전란 전에 논의되었던 대공수미법(代貢收米法)을 전란 중에 처음으로 공포하고[38] 했으나 얼마 못가 폐지되었다.
선조 대의 공납 개정 논란은 그 논의가 시작되었다는 점에서 의의가 작지 않다. 그러나 또한 그것이 제대로 시행된 것은 아니었기도 하다. 율곡 이이가 시도한 여러 개혁 정책은 반대에 봉착하여 매번 실패로 돌아갔는데, 이는 새로이 정권을 잡은 사림파 중에서 급진 개혁파는 이전의 여러 차례의 사화로 인해 쓸려나갔고, 어느 정도는 기존 세력과 결탁한 온건파가 이 시기에 정권을 잡은 사림들의 주도 세력이였기 때문에 제대로 지지를 받지 못해서라는 해석이 대부분이다.
물론 공물작미(貢物作米)는 대동법은 아니었다. '공물이 쌀로 바뀐' 것이지 '공물의 전세화' 가 아니었던 것으로, 납부 수단의 변화에 중점을 둔 조치에 불과했다. 이러한 정책은 이미 이전에도 군량미가 필요할 때 아니면 여분의 공물이 있을 때 등의 경우에 일시적으로 특정 지역의 공물을 쌀로 받은 적이 있다는 전례 덕분에 가능했다.
그러나 선조 대의 공물작미(貢物作米)는 사실 딱히 왕실이 결단을 내릴 의지가 있었다기보다는 당장 군량미를 구할 길이 그것 뿐이였기 때문에 일어난 일이다. 이미 오래 전부터 민간에서는 미, 포 형태로 공물을 거두고 이를 공물 주인에게 넘겨 방납의 형태로 공물을 납부하고 있었는데, 이러한 관행을 정책대안으로 인정한 그러니까 중앙정부가 지방정부가 하던 것을 몸소 따라해보겠다고 움직인 최초의 사례일 뿐이다.
3.2. 광해군 시기
대동법/광해군 시기 문서로.3.3. 인조 시기
인조반정으로 왕위에 오른 인조와 집권 서인 세력은 정국의 안정을 위해 민심을 다독이고, 더 나아가 당시 문제가 되던 재정 문제 해결을 위한 방안을 마련할 필요가 있었다. 이에 인조 집권 초 제기됐던 사업이 갑술양전(甲戌量田)의 실시[42][43][44] 호패법 실시 그리고 대동법의 개정과 확대였다. 사실 이 사업들은 광해군 초기에 다 제기됐고 일부분 실행된 사업들이다. 다만 인조 정권은 이 사업들의 재실시 혹은 확대 실시를 추진했다 보면 된다. 여기서 대동법의 확대란 광해군 대에 시도된 경기선혜법(京畿宣惠法)을 강원도, 전라도, 경상도로 확대 실시하는 것을 의미했으며, 이는 반정 직후 민심을 얻기 위한 제스쳐 중 하나였다.인조 초기 수취 제도안 중 경합했던 것이 호패법과 대동법이었는데 조정 일각에서는 청나라의 군사 위협과 재정 문제 해결이라는 2마리 토끼를 잡는 차원에서 호패법의 시행을 주장했다. 그러나 인조는 당장의 불만을 초래할 호패법보다는 대동법 쪽이 더 낫다는 판단으로 결국 인조 2년(1624년)에 삼도대동법(三道大同法)으로 시행되기에 이르렀다.[45][46]
그러나 삼도대동법(三道大同法) 자체도 적잖이 한계가 있었다.[47] 비록 곡창지대인 호남과 영남에 대동법을 시행해보았다는 점에서는 의미가 있었으나, 이 지역은 주요 곡창 지대여서 흉년에 따른 리스크가 훨씬 컸고, 지주들의 반발도 거세서 삼남 중에서도 특히 호남 산군 지역 지주층들이 격심하게 반발했다. 양전이 미비하여 토지파악이 제대로 되지 않았고, 여기에 방납업자 등의 강력한 반대에 부딪혔다. 삼도대동법(三道大同法)의 시행 자체에도 문제가 있었던 탓에 결국 주도자였던 이원익 스스로 삼도대동법(三道大同法)의 철폐를 주장하기에 이르렀다. 다만 강원도에선 대동법 체제에 일반 백성들이 환영하고 반대 세도 크지 않아서 그대로 시행되었다.[48] 그렇기에 여론의 악평과는 달리 실제로는 통치 안정기 이후에는 조선의 경제력이 다시 회복하고 국력이 그럭저럭 신장되는 계기를 마련했다는 역사적인 의의는 있다.
삼도대동법(三道大同法)의 실패 이후 대동법은 한동안 공안 개정론에 밀리는 모양새를 보인다. 이는 전통적인 공납 문제 해결책이 공안 개정론이였기 때문. 그러나 공안 개정으로는 문제를 해결할 수 없다는 인식이 차츰 확산되었고, 결정적으로 공안 개정에서 가장 큰 부분을 차지하는 것은 왕실 공안 개정이였는데, 인조는 공납 문제의 심각성은 인식했지만 정권 안보 차원에서 왕실의 공안을 개정하는 것을 거부하였기에[49] 사실상 인조 치세 말기에는 공안 개정론이 소멸하였으며, 동시에 대동법 실시를 위한 제도적 여건이 차츰 마련되었다 이는 효종의 즉위 직후 호서대동법(湖西大同法)을 실시할 수 있게 되는 기반이 되었다.
근래 들어서는 인조 대의 대동법 진행에 대해서도 새로이 연구가 진척되고 관심도도 높아졌다. 그러나 시행 가능한 여건은 다 마련해 놓고 정작 최종 결정권자인 인조 자신이 가장 중요한 결정에서 몸을 사렸다는 아쉬움이 있다. 이는 조선 후기 제도 개혁에서 인조가 차지하는 일관된 위치인데, 인조 치세는 제도적 변화의 기반을 어지간한 수준까지 올려놓았지만 그 위에 새로운 제도를 실시하는 단계로 전진하진 못했다. 병자호란과 함께 오늘날 인조의 평가가 부정적인 원인 중 하나이다.
3.4. 효종시기 대동법의 본격적인 시작
효종 때에는 김육의 주도로 1651년에는 충청도에서[50], 1658년에는 전라도 연해에 실시되었다.하지만 대동법의 현실성에 대해서 논란이 많았기에 김집을 필두로 하는 산당과 송시열이 반대하였다. 이에 대해 산당이 반대를 하지 않았다는 주장이 있어 논란이 있다.
3.4.1. 산당도 동의한다. 그 목적과 취지만
우의정 김육(金堉)이 선조의 묘를 성묘하기 위하여
양주(楊州)로 물러갔다. 이보다 앞서 김육이 대동법(大同法)을 시행할 것을 청하자, 상이 이조 판서 김집(金集)에게 물으니, 김집은 시행하는 것이 불가하다고 하고 하였다.(○丁卯/右議政金堉乞掃先壠, 退歸楊州。 先是, 堉請行大同之法, 上問於吏曹判書金集, 集以爲不可)
조선왕조실록 효종실록 3권 효종 1년 1월 13일 정묘일 첫번째 기사
조선왕조실록 효종실록 3권 효종 1년 1월 13일 정묘일 첫번째 기사
조선왕조실록에 적혀있는대로 김육이 대동법의 시행을 청했으나 김집이 시행이 불가능하다고 했고, 실제로 이것을 빌미로 사직하고 낙향했다(조선왕조실록 효종 1년 1월 21일 을해 3번째 기사)
물론 김집도 대동법의 이상에는 동의했다. 하지만 김집이 보았던 대동법은 현실성없는 탁상공론이었다. 당시 대제학 조석윤은 다음과 같은 이유로 대동법 시행에 의문을 제기했다.
대체로 공물을 방납(防納)하고 이웃 사람과 친족을 침해하는 것은 실로 첫째가는 고질적인 폐단으로서 고치지 않으면 안 될 일입니다. 대동법(大同法)은 어찌 좋은 법이요 아름다운 뜻이 아니겠습니까마는, 어떤 사람은 백성에게 거두는 것이 너무 무겁다고 말하는가 하면 어떤 사람은 일이 애로점이 많다고 걱정하기도 하니, 그 사이의 이해는 실로 쉽게 알 수 없는 점이 있습니다.(大同豈不是良法美意, 而或言其斂民太重, 或憂其事多窒礙, 其間利害, 誠有未易知者) 만약 먼저 공안(貢案)을 가지고 경감할 수 있는 것을 조사하여 경감한 뒤에 대략 임토법(任土法) 을 모방하여 서로 조정해서 상정(詳定)하되 한결같이 대동법의 절가(折價)를 준수한다면 경중이 고르지 못한 문제거리가 없을 것이고, 여기저기서 생산되는 산물을 한 곳으로 취합한다면 중간에 뇌물을 주는 낭비를 줄일 수 있을 것이며, 또 손쉽게 얻을 수 있는 토산물을 본색(本色)으로 수납하도록 허용하고 관리들이 농간을 부려 점퇴(點退)하는 것을 엄금한다면 그 또한 많은 값을 낭비하는 폐해를 면할 수 있을 것입니다. 이와 같이 하면 대단한 변통이야 되지 않더라도 오히려 한푼의 도움은 있을 것입니다.
조선왕조실록 효종실록 효종2년 6월 6일 신해 2번째 기사
조선왕조실록 효종실록 효종2년 6월 6일 신해 2번째 기사
요약하자면 "대동법이 존나 좋은 건 아는데 그 대동법으로 징수하는 것 자체가 백성들에게 부담이지 않을까? 거기에 그 많은 걸 쌀로 받아서 할 수는 있어?"이다.[51]
이들의 반대 이유는 당시의 현실적인 이유에 의한다. 자세한 것은 후술한다. 여기서는 간단히 말해서 당시 과학기술의 한계로 인해서 대규모로 쌀을 운송, 보존할 능력이 당시에는 없었다는 것이다.
참고로 산당과 한당의 정쟁은 격화되었고, 실제로 이조판서였던 김집은 김육의 대동법에 반대하면서 낙향까지 했다. 효종실록에 따르면 대동법 시행을 논하는 자리에서 왕안석의 이야기까지 나와 파했다는 서술도 있다는 점을 본다면(효종실록 2권 효종 즉위년 12월 13일 정유일 2번째 기사), 당시의 정쟁이 심각했을 것으로 여겨진다. [52]
3.4.2. 산당의 반대이유
그들이 반대했던 이유는 제도의 현실성에 있다. 대동법의 의도와 취지는 동의하지만 현실성이 전혀 없고 의도만 좋은 제도는 오히려 문제를 심각하게 만들기 때문이다. 산당이 대동법이 현실성이 없다고 본 이유는 당시 조선의 교통수단에 있었다. 이 부분은 대동법 시행이 늦은 이유에서 후술한다. 다만 간단히 설명하자면, 공납품을 쌀로 대체한다는 것은 앞으로 조운로(세금수송로) 운송량이 많아진다는 것을 의미한다. 이해를 돕기 위해 현대의 제품으로 예를 들어 설명하자면...나무도 위키현의 특산품은 현지 공장에서 생산되는 개당 17만원 상당의 에어팟이다. 대동법의 시행 이전에는 공납으로 에어팟(17만원) 하나 운송하면 됐다. 그러나 대동법 시행 후에는 에어팟 하나의 가격에 해당하는 쌀 약 70kg(17만원)을 운송해야 한다. 그러기 위해서는 기존의 조운로에 있던 포구창고와 역창고의 규모를 몇십배로 확장해야 하며, 배의 규모도 더 키워야 한다. 수레도 더 늘려야 하며, 더 중요한 것은 사람을 더 많이 동원해야 한다.
즉 배보다 배꼽이 더 커지는 상황이 되는 것이다.거기에 더 심각한 문제는 하삼도에서 출발한 세곡선이 지나는 태안반도는 그야말로 지랄맞는 환경으로 유명한 지역이다. 당대에도 전국 4대 험수로로 꼽힐 정도로 물살이 빠른 곳이다. [53] 이 지역을 안전하게 지난다는 것은 당시 기술로는 그야말로 한 겨울에 딸기 키우는 것과 다름이 없었다.
그래서 앞서 전술한 조석윤의 말처럼 산당은 대동법의 시행보다는 공안개정을 하자고 주장한 것이다. 공안이란 국가가 필요로 하는 공납품의 목록을 말하는데, 쉽게 설명하자면 예산안이라고 생각하면 쉽다. 이 예산안을 줄이면 당연히 수납양이 줄게되니 백성들의 부담이 줄게 된다는 것이다. 그러면서 했던 말 중에 지금 호조에서 공납품 납입가를 보면 시장에서 파는 것에 비해 가격이 너무 비싸니 이러한 것도 개선해야 한다고 주장하였다. [54]
3.5. 현종 이후의 진행과정
현종 때에는 경신대기근으로 주춤했다. 그래도 충청도와 전라도가 한반도 내에서 최대 곡창 지대이고, 경기도, 강원도와 달리 중앙과 거리가 있는 지방이라는 점에서 대동법 전국화의 토대를 사실상 닦은 시기로 보고 있다. 또한 이전 반대동이 대거 보완된 시기이기도 하다.그래도 현종은 나름대로 민생 안정을 위해 최선을 다해서 노력했고 현종 시대에 대동법이 호남 지역까지 확대 시행되었는데 호남이 곡창 지대라는 점을 감안하면 민생고 해결에 어느 정도 효과가 있었을 듯하다. 현종 3년에는 호남 내륙 산군에도 역시 확대되었으나[55] 현종 6년에 중단되었다가[56] 현종 7년에 재실시되어[57] 호남 전역을 집어넣게 되었고, 경기선혜법(京畿宣惠法)이 지방의 대동법과 동일하게 개정, 일원화되면서 비로소 수도권인 경기도도 완전한 대동법 실시 지역이 된다.[58]
현종은 여기서 참으로 꼼꼼한 면모를 드러냈는데 대동법 전국 확대 기조에 발맞추어 선결조건인 양전사업을 인조 대에 갑술양전(甲戌量田)의 실시에서[59][60][61] 이루어지지 못한 삼남외 지역 위주로 실시했다.[62] 현종 4년에 경기도 양전이 이루어지고[63][64][65][66] 현종 6년에 그중 경기도 양주 양전이 다시 이루어졌다.[67][68] 그리고 현종 6년[69][70]부터 현종 8년[71]까지 함경도 양전이 이루어졌다. 그리고 현종 9년[72][73]부터 현종 10년[74]까지 충청도 21개 고을과 황해도 4개 고을에 기유양전(己酉量田)이 이루어졌다.
그리고 숙종 때 경상도에서는 숙종 3년에 대동법이 황해도에서는 숙종 20년부터 실시되어 숙종 34년에 상정법이 마감되었다.[75] 이로서 대동법은 함경도· 평안도· 제주도를 제외한 전국으로 정확히 백년에 걸쳐 확대되었다. 이유는 세 지역 모두 벼농사가 잘 안되었기 때문. 서북, 제주에 대한 차별이냐고 하지만 이들 지역은 아예 잉류 지역이었다는걸 명심하자. 일부 산간 지방에서는 쌀 대신 베(대동목)나 동전(대동전)으로 걷기도 하였다.
그 후 화폐의 보급에 따라 대동미는 다시 점차 대동전으로 대치되었다. 흥선대원군 때의 《 대전회통》에 따르면 경기도 장단의 쌀은 1섬(石)에 8냥(八兩), 충청도 제천은 1섬에 6냥, 황해도는 1섬에 3냥 5전, 강원도는 1섬에 6냥으로 대신하기로 규정되었다.
결국 1884년( 고종 31년) 모든 세납(稅納)을 병합, 결가(結價)를 결정하였을 때 대동미도 지세(地稅)에 병합되었다. 근본적으로 치세 기까지 세금이 돈이 아닌 미곡 위주였다는 건 한반도의 조세 체제가 서양은 물론이고 당시 화폐 세제가 정착된 중국 등과 같은 주요 국가들에 비해 많이 낙후되어 있었단 뜻이기도 하다.(다만 미국의 링컨이 청년시절 세금으로 옥수수 현물을 내기도 했을 정도로, 현물세가 조선에만 남은 건 아니다.)
효종 이후 서인들을 중심으로 한 지배 계급 일각에서 의외로 대동법에 동조한 기록들이 드러나면서 "지배 계급의 반대에도 무릅쓰고 똑똑한 왕과[76] 현명한 일부 관리들[77] 주도로 확대시킨 정책"이라는 인식은 어느 정도 완화되었다. 다만 서인 다수가 대동법 찬성파로 돌아선 것은 현종 대의 일이고, 그 전까지는 서인 내부에서도 주도 세력이자 반대파인 산당과 찬성파인 한당으로 분열되어 극심하게 다툴 만큼 반대 기류가 컸음을 감안해야 할 것이다.
사실 잘 살펴보면 대동법 찬반은 당파의 당론에 구애되기보다도 당을 초월하는 찬성파와 반대파가 있었다고 볼 수 있다. 서인도 처음엔 대동법을 그리 곱게 보지 않아서 실시 초기 김장생과 김집을 중심으로 결사 반대했으며 효종 대에는 대동법 확대를 놓고 산당과 한당으로 나뉘어 낙향을 언급할 정도로 피터지게 싸우기도 했다. 그 이전으로 거슬러 올라가면 광해군 대의 집권당인 대북 사이에서도 찬반 논쟁이 벌어져서 장세철 같은 이는 적극적인 전국 8도로의 확대를 주장한 반면 유공량 같은 이는 선혜청(宣惠廳) 폐지를 주장했다. 애초에 대동법과 가장 직접적으로 연관된 계층은 지주와 소농이었고 이들이 다시 상류층과 연을 맺으며 찬반에 영향을 끼쳤다. 이렇듯 찬반 논란이 거셌기 때문에 대동법은 첫 도입부터 무려 1세기나 걸려서야 안착할 수 있었으며 그 과정에서 무수한 논란을 감수하지 않을 수 없었던 것이다.
3.6. 수백년에 걸친 개정
대동법이 처음 제시한 것은 15세기 율곡 이이였다. 당시에는 수미법(收米法)이라는 명칭이었으나 그 주요내용은 대동법의 내용과 동일하였다. 그러나 대동법이 본격적으로 시행된 것은 효종시대였던 1652년 17세기였고, 완전히 정착하는데 또 백년이 걸렸다. 이렇게 오랜 시간이 걸린 이유는 당시 과학기술의 한계이다.본격적인 대동법을 논의한 저서인 "대동법, 조선 최고의 개혁"의 시작은 에너지로 시작한다. "아무리 돈이 많아도 겨울에 딸기를 재배할 수는 없었고, 때와 장소에 관계없이 얼리거나 절이지 않은 생선과 고기를 먹을 수도 없었다."(이정철, "대동법, 조선 최고의 개혁", p.38.) 에너지를 무한히 쓸 수 있는 현대와 과거의 차이는 그야말로 천지개벽의 차이이다. 쉽게 말해서 한국의 서민층이 누리는 생활수준은 조선의 왕보다도 더 높다. 왜냐면 우리는 한겨울에도 딸기를 먹을 수 있고, 하루면 서울에서 부산까지 도달한다. 조선시대의 왕이라 할지라도 한겨울에는 딸기를 먹을 수 없고, 단 하루만에 서울에서 부산까지 이동할 수도 없다.
그렇기에 대동법의 논의는 단순히 현대의 입장에서는 전혀 볼 수 없는 부분이 크다.
3.6.1. 기존과 대중의 인식
대동법에 대한 기존의 인식은 기득권층이 자신들의 기득권을 수호[78]하기 위하여 저항했기 때문에 오래 걸렸다는 것이었다. 그러면서 황해도를 많이 예로 들었다. 경기도를 제외하면 한양과 가장 가깝지만 황해도가 가장 나중에 대동법이 시행되었기에 그쪽 지주들의 저항이 극심했기에 대동법 시행이 늦었다는 것이다. 물론 이러한 인식은 아직도 유효하고 이러한 인식을 볼 수 있는 것은 영화 광해나, EBS의 지식채널에서도 드러난다. 당장 학교 현장에서부터 이러한 인식으로 학생들을 가르친다. 대동법 관련해서, 대중들은 학교에서 배운 대로 인식하는 것이다.3.6.2. 학계의 인식
최근 학계의 기류는 변화 중에 있다. 대동법 시행이 늦어진 이유는 지방 지주층의 반대보다는 현실적인 문제가 컸다는 것이다. 위에서 언급했듯이 대동법을 본격적으로 시행하기 위해서는 당시 조선이 운영하고 있던 조운로 시스템을 대대적으로 개선해야 한다. 위에서도 언급했듯이 공납품을 쌀로 걷는다는 대동법은 쉬운게 아니다. 현대에서 세금을 징수하는 것은 정말로 쉽다. 그냥 개인 앞으로 고지서를 발송하기만 하면 된다. 그런데 조선에서 세금의 징수는 직접 현물을 지방에서 수령하여 이를 도성까지 운송해야 한다.지금이야 하루면 서울에서 부산에 도착하지만 당시 과학기술 수준으로는 최소한 보름이 소요된다. 문제는 그 시간동안 어떠한 일이 일어날지를 모른다. 당시 조선의 교통 기간 시설은[79] 최악이기에 주요 통행로마다 호랑이와 산적들이 많았다. 그들의 습격으로부터 조운로를 방어해야 한다. 하지만 호랑이와 산적은 호위병력을 확충하는 것으로 어떻게 되기라도 하지, 서해안의 거친 해안환경과 한반도의 가혹한 기상조건은 인간이 어떻게 해 볼 수 있는 것이 아니었다.
그렇기에 역 중의 하나였던 당대의 조군(漕軍)은 그야말로 칠반천역, 신량역천으로 취급받았고[80] 조역 즉 조군은 세금을 수송하는 역할을 맞는데 그 수송과정에서 호랑이, 산적들의 습격과 험한 자연재해에 맞서야 하기 때문이다. 그리고 만약 수송과정에서 명부에 비해 누실된 것이 있다면 당연히 자기의 목숨이 온전할 것은 윗 상관의 아량에 달려있다. 차라리 북방 오랑캐랑 싸우는게 낫다고 생각하였고, 그렇기에 역 중에 가장 낮은 역이 조군이었다. 심지어 안흥량의 거친 물살을 제어해보기 위해 안면도를 섬으로 만들 지경이었다.[81]
즉 대동법을 본격적으로 시행하기 위해서는 조선운송로의 핵심이었던 수로를 개선해야 한다. 수로를 개선한다는 말은 포구의 규모를 키우고, 배의 숫자와 크기를 개편해야 하는 것은 어느정도 할 수 있는 일이지만, 가장 문제가 되는 것이 서해안에서 지형이 험하고, 물살이 세며 풍랑이 많은 옹진반도, 태안반도, 무안반도 해안을 안전하게 지나갈 수 있도록 하는 것은 쉬운 일이 아니다. 이 해결책은 내륙 운하를 파야 하는데, 고려 인종 12년(1134년)부터 500여년을 지속했으나 실패했다. 당시 과학기술로는 파내는 도중에 만난 암반층을 처리할 수 없었기 때문이다.[82]
대안으로 1638년에 판목운하를 건설하여 어느정도 조운로의 안정을 확보하였지만 이것만으로는 제대로된 안전이 보장되었다고 보기 어려웠다. 운송의 한계점을 인식했기에 처음부터 이 제도가 확대되지 않은 것이다. 그렇기에 경기 일부 지역에서 시범적으로 운영한 것이고, 당장 처음으로 제대로 시행한 지역이 한양에서 제일 가까웠던 경기도였음을 상기하자. 물론 이후의 순서는 의외로 가까움과는 다른 면이 있긴 하지만(마지막으로 실시지역에 포함된 황해도는 경기도와 맞닿아있다.) 그럼에도 하필 많고 많은곳 중에 경기도가 첫 시행대상인건 이와 무관하지 않다고 볼 수 있다.
경기도에서 그 성과가 나자 조금씩 확대한 것인데, 한강이라는 천혜의 수로가 닿는 강원도와 충청도가 이를 이었으며, 한강과 닿지 못하고 태안반도와 무안반도를 통해야 하는 전라도와 경상도가 뒤를 이었다. 그리고 황해도가 가장 나중에 시행됐는데, 그 이유는 황해도는 사신 접대로 인해 공납품이 너무 많이 필요하기에 대동법을 시행하는 것으로 지출 공납품 양을 맞추기가 쉽지 않았거나 대동미를 운송할 조운선이 반드시 물살이 험했던 옹진반도를 거쳐야 했기 때문이다. 그리고 이러한 확대는 조선의 화폐 유통과 함께 맞물려 나간다. 즉 조운로의 개선과 운송 기술의 점진적인 발전으로 대동법이 시행될 수 있었던 것이다.[83] 다시 말하자면 대동법은 단순히 기득권층의 야욕 때문에 늦게 확대된 것이 아니라 당시의 기술의 한계 때문이라는 것이다.
물론 대동법에 가장 반대했던 세력은 지방 지주층이었다. 그런데 지방 지주층과 달리 중앙 관료들은 대동법을 일관하게 지지하고 있었다. 아니 대동법을 확대할 수 있었던 것은 조선 관료들의 힘이 컸다. 먼저 광해군 시절에는 광해군이 대동법의 시행을 거부했었다. 그러다 효종의 시기, 김육의 세력이 주도가 되어 대동법을 밀어붙였다. 이에 다른 파벌의 반대가 있었으나, 그 반대 논리도 터무니 없는 것이 아니라 건전한 반대의견이었기 때문이다.[84]
그렇기에 대동법은 중앙 관료, 지방 지주, 백성이라는 세 층위에서 파악해야 한다. 이 중에서 중앙 관료와 백성의 지지를 받아 시행된 것이 대동법인 것이다. 다만 최근에는 지방 지주층의 반대가 그렇게 격렬하지 않았다는 연구 결과도 나오고 있다. 위에서 말한 제도의 변경 과정이 어렵기 때문에 그로 인해 반대가 생겼다고 보고 있는 중이다.
3.6.3. 수송 이외의 문제점
추가적으로 거기에 더 큰 문제는 서울에 도착하는 조세의 양이 명부와 맞아야 한다는 것이다. 수량이 맞지 않으면 다시 올려야 된다. 즉 수송 중 손실분을 정부가 아니라 백성이 부담한다는 것이다. 그렇기에 공납품을 쌀과 무명으로 대체한다면, 그 양은 늘어날 수 밖에 없고, 당연히 운송하는데 부담이 될 수밖에 없다. 즉 배보다 배꼽이 커지는 상황이 발생할 수 있는 것이다. 그래서 대동법 반대파들은 차라리 내수사를 없애거나 아니면 공납의 양을 획기적으로 줄일 것을 건의했다. 정확한 비교는 아니지만 지금의 세율이 30%라면 15% 이하로 낮추자고 이야기했다. 참고로 송시열은 거의 10% 이하를 불렀다. 당연히 호조가 결사 반대했다.3.6.4. 조선의 교통수단의 낙후와 기술발달
조선시대의 교통수단의 낙후를 기술 낙후로만 설명하기는 어렵다. 조선의 기술이 당시 세계 첨단 수준에 비해 낙후된 것은 맞지만, 그보다는 한반도 지반이 대부분 화강암이라는 점이 더 크게 작용하였다. 태안반도 운하를 수백년간 시도했으나 실패한 것도 이러한 지형적인 문제 때문이다.3.6.5. 관련 문서
4. 한계
대동법이 100년이나 걸린 제도였으나, 대동법에도 한계가 있었다. 근본적으로 조세 제도인 영정법의 3배에 달하는 전세량을 내야했으며, 본래 토지에 부여되어야 하는 12두의 대동세를 지주가 농민, 혹은 소작농에게 전가했기 때문이다. 거기에 더불어서 별공의 잔존은 대동법으로 보완되지 못하였다. 그리고 제주도 같은 일부 지역은 조선 왕조가 멸망할 때 까지 대동법 그런 거 없었다.또한 대동법이 일대개혁이기는 했지만 늦게 도입된 면이 있다. 중국의 경우 이미 당나라 시기에 대동법과 유사한 양세법을 시행하여 공물을 전세로 통합했으며, 16세기에는 일조편법을 통해 모든 세금을 전세로 통합했다. 심지어 18세기에는 이미 지정은제라는 인두세를 지세로 통합하기도 했다.
4.1. 공납의 존속
대동법의 목적이 공납의 폐단에서 벗어나기 위한 제도였으나 여전히 공납은 남아 있었다. 대동법에서 규정된 것은 정기적으로 내는 상공에 대해서만 적용이 된 것으로서, 비정기적으로 내는 별공과 진상[85]은 여전히 현물납부가 지속이 되었다.공납이 완전히 폐지된 것은 1차 갑오개혁 때다.
4.2. 백성의 부담 저하 미비
상납미 비율이 증가하고 유치미 비율이 감소하였다. 상납미는 중앙에서 쓰는 것이고, 유치미는 지방에서 쓰는 것인데, 중앙 재정의 악화로 인해 상납미 비중은 늘어나고 이에 비례하여 유치미 비중은 줄어드니, 재정이 악화된 지방 관아는 부족해진 유치미를 채우기 위해 여기저기 잡세를 거두어서, 백성에 대한 부담은 사라지지 않았다.5. 외부 링크
조선왕조실톡 149. 김육의 대동대동LOVE[86]6. 같이 보기
[1]
둘은 개념상으로는 구별되는 것이였으나 실제로는 둘 다 수취 대상이 호(戶)라는 특성이 있었기 때문에 한꺼번에 개혁 논의가 진행되었다.
[2]
정확히는 1608년 ~ 1708년까지.
[3]
지방민들의 불평어린 상소로 인해 관직 생활에 빨간 줄이 그어질 거라 여긴 지방관들이 풍흉에 관계없이 소출을 하하(下下, 가장 낮은 등급)로 평가해 버려서 (그러니까 그 지방 농사가 잘되든 못되든 상관없이 무조건 농사가 망했다고 표기해서 - 그 지방 농사가 망했다는데 세금을 많이 뜯지는 않을 것 아닌가) 제대로 시행되질 않았다.
[4]
당시 이것을 시행한 세종은 공법 실행에 꽤나 열의를 보여 심지어는 백성들을 모아다가 찬반투표까지 했다. 요즘으로 치면 정부에서 소득세법 개정안을 국민투표에 회부한 셈이다.
[5]
전세는 토지를 가진자가 내는 세금, 그러니 지주층에게 불리한 제도지만 공납은 그렇지 않다. 게다가 공납은 삥뜯어먹기도 아주 좋은 제도였다.
[6]
특히 그가 방납문제의 대안으로 주장한 공안개정[88]은 이후 이어진 공물변통 논의의 시초로 평가되기에[89] 그가 실무에서 종종 보였던 미숙함에도 불구하고 그의 선구안만큼은 실로 당대 최고의 혜안을 지닌 일세의 개혁가에 걸맞는 것이었다.
[7]
여기에 더하여 당시 사관은 왜 임꺽정같은 도적이 나왔는지에 대한 진단을 정확히 내렸다.
[8]
확대 범위를 기준으로 하면
숙종 시기까지다. 다만
현종 때에 완전히 제도가 정착했기에 현종 때 완성된 걸로 본다.
[9]
율곡 이이가 이걸 처음으로 거론했는데 일정 수준까지 공론화시킨 시점에서 그만 당쟁에 휘말려 버렸다.
[10]
전결을 중심으로 하는 제도인데 전결 파악이 미비.
병자호란 직전에서야
인조 시기의 전결이 수습되지만 그 직후 또 다시 전란을 겪는다.
[11]
인조는 공납의 문제를 인식했고 실제로 일시적으로나마 왕실 공납을 줄이기도 했지만 정권 안보를 위해 유력 종친들을 구워 삶아야 했다. (인조는
이괄의 난 때 삼촌
흥안군이 반군 진영에 달려가는 걸 본 사람이다.) 장기간 유지할 순 없었다.
[12]
다만 산당의 반발은 이들의 대 스승인 김집 개인이 강력하게 반대했기 때문이라는 점을 고려해야 한다.
송시열이 가장 인지도가 높지만 송준길, 유계 등 송시열과 같이 출사했던 김집 문하의 인사들은 저런 김집의 태도 때문에 대동법에 대해 긍정적 인식을 가지고 있어도 함부로 찬성할 수가 없었다. (송시열은 공안 개정, 송준길은 내수사 폐지와 공안 개정 및 토지 겸병 금지 후 대동법 실시, 유계는 선 공안 개정 후 대동법에 동조하는 태도를 보였다.) 김집 본인이 확실한 대동법 반대론자였음은 명백한데, 이에 대해서는 인조 시기
삼도대동법(三道大同法)에 반대한 김장생의 영향(김집의 아버지)과 인사 및 정치 개혁으로 공납을 보완할 수 있다고 본 김집의 견해 등이 그 이유로 거론된다.
[13]
삼정의 문란으로 인한 수취량은 1결당 최대 160두 ~ 200두 내외로 여겨진다.
[14]
전세 = 1결당 4두(최하 기준), 군역 = 1결당 2필(=12두), 대립가를 합친다 해도 1결당 5필 ~ 1결당 6필 수준으로 이는 30두 ~ 40두 남짓이다.
[15]
최소한 정부를 운영할 만큼은 거두어야 한다. 즉 아무리 낮게 거두고 싶어도 한계는 있다는 것
[16]
심지어 군역이 군포를 거두는것으로 전환된 후에 군포 역시도 정확한 규정이 있어서 처음엔 보통 16개월에 2~4필이었고 이후에 2필 그리고 영조때 균역법으로 1필로 준다. 물론 이것도 완전한 성공은 아니어서 반대로 잡세가 흥하긴 했다.
[17]
연산군일기 8년 2월 6일자 기사
[18]
퇴짜를 맞다 할때 그 퇴로 말하자면 저질은 받지 않겠다는 것인데 문제는 특산품의 질은 그때 그때 다르고 받는 사람이 더 신분이 높으니 받을지 말지는 받는 사람 맘대로 정해진다.
[19]
아래 2번 문제는 몰라도 1번의 문제만큼은 국가의 관리인 만큼 국가에서 세금을 경감하지 않는 이상은 해결될 가능성이 아예 없는 문제이다.
[20]
재상부터 지방 수령까지 진짜로 급료가 박해도 너무 박했다. 이것은 조선의 중앙집권화가 재정 상태에 비해 상당한 무리수를 두고 시행됐기 때문이다.
[21]
전라 감사가 치계(馳啓)하였다. "영암(靈巖)·강진(康津)·해남(海南) 세 고을은 양영(兩營) 사이에 끼여 있는 데다가 제주가 곧장 갈 수 있는 길목의 요충지여서 공부(貢賦)가 다른 고을보다 갑절이나 많습니다. 특히 을묘 왜변(乙卯倭變)을 겪은 뒤로는 방비에 대한 제반 일이 매우 많아 백성들이 심한 고초를 겪고 있습니다. 세 고을에는 녹미(鹿尾)·녹설(鹿舌)·쾌포(快脯)가 생산되지 않으니 장록(獐鹿)이 많이 생산되는 제주에 옮겨 정하게 하소서. 교서관의 책지(冊紙)와 장흥고(長興庫)의 견양지(見樣紙)는 정공 도감(正供都監)018)[90] 으로 하여금 일이 덜한 내륙 지방으로 옮겨 마련하게 하소서." (선조 4년 9월 12일)
[22]
반면에 선조는 때로는 동인을, 때로는 서인을 지지하며 대립을 이용했다. 국왕이 개혁의지가 부족하고 명확한 국정목표나 개혁의 원칙을 제시하지 않는 상태에서, 신하들의 대립을 이용하여 자신의 권위를 유지하고자 할 때, 신하들 사이의 대립과 갈등은 깊어지고 고착화되어갔다. 선조는 성종처럼 교화라는 정치비전을 목표로 내걸고 서로 대립하는 세력을 중재하지 않았다. 또한 조광조 일파의 희생을 바탕으로 훈구세력과 정치적 타협을 시도했던 중종처럼 어느 한쪽 세력에 힘을 실어주지도 않았다. 만약 그가 동서분당 초기에 명확한 정치비전과 원칙을 제시하고 그에 따라 신하들 간의 대립을 조정하였다면, 심의겸과 김효원 사이의 개인적 원한이 당쟁으로 귀결되지는 않았을 것이다. <동서분당과 선조의 리더십: 당쟁의 기원에 관한 재해석>
[23]
정공 도감(正供都監)을 설치하였다. 이준경(李逡慶) 등이 건의하여 국(局)을 개설하고 상밀하게 의논함으로써 대납(代納)의 간람(奸濫)한 폐단을 없애야 한다는 청에 따라 설치한 것으로, 삼공(三公)이 주관하고 식견 있는 조사(朝士)를 선임하여 낭속(郞屬)으로 삼았다. 처음에는 폐단을 없애고 백성에게 이익을 주기 위하여 설치했던 것인데, 상의 뜻이 전례를 따르기에만 힘쓰고 대신들 역시 경장(更張)을 싫어해서 단지 문서로 필삭(筆削)하며 감정(勘定)만 하였으므로, 결국 아무 이익도 없었다. (선조수정 3년 11월 1일)
[24]
조칙(詔勅)을 맞이하는 습의(習儀)를 1차는 8일에, 2차는 13일에 할 것으로 개정하여 부표(付標)해서 아뢰었다. 상이 우성전(禹性傳)이 아뢴 바에 따라 정공 도감(正供都監)을 혁파하였다. (선조 5년 9월 30일)
[25]
며칠 전에 수찬 우성전(禹性傳)이 정공 도감(正供都監)을 혁파할 것을 청하여 상이 따랐는데, 오늘 대간이 혁파하지 말고 시의(時宜)에 합당한 것을 가려 정할 것을 청하였으나, 상이 윤허하지 않았다. (선조 5년 10월 6일)
[26]
광해군 시기는
경기도 외에도 최초로 임시적인 공물작미(貢物作米)들이 광역단위로 시행되기도 했는데 선조 40년 정미년에 이루어진 공물작미(貢物作米)의 근거라고 알려진 기사[91]는 광해 9년 정사년의 오기라는 것을 명확하게 알 수 있다. 즉 광해 9년 정사년에
충청
전라 해읍에서 공물작미(貢物作米)가 실시된 것이다. 이충(李沖)은 선조 대에
호조판서가 아닌 광해 대에
호조판서이고 병진년은 정사년 바로 전해이다. 병진년 이후 납입할
충청
전라 해읍의 공물을 정사년에 작미(作米)해서 납입할 것을 광해군이 결재했다는 기사이다. 광해군 의문의 1승 이충(李沖)이
호조판서로 있을때 실제로 했었던 다음의 발언[92]을 참고하라
[27]
하는 짓은 딱 중종 같은
암군인데 막상 중종보다 제대로 한 것이[93] 많은가 하면 중종이
명군으로 보일 지경이니 그렇지도 않은 것이 문제다.
[28]
결국 군량도 뜯고 공물도 또 뜯는 식으로[94] 제대로 실시되지 못했다. 애초에 군량 자체도 못 모았다.[95] 사기를 치려다 제대로 치지도 못한 셈이다.
[29]
輪回分定, 토지를 8결씩 나누어 한 단위로 삼고 공물이 부과될 때마다 각각의 단위 순으로 돌아가면서 이를 납부
[30]
성종실록 6년 7월 4일 기사.
[31]
時務에 보다 적극적이었던 일부 관료와 재향 사족들은 이러한 실정의 개선을 위하여 국지적으로나마 나름대로 匡救策을 마련하고 시행하여 갔다. 大同除役으로도 일컬어졌던 이른바 私大同은 그 중 대표적인 것이었다. 명종말기에 처음 시행되기 시작한 것으로 알려져 있는 이 사대동은 몇몇 군현에 국한되기는 했지만, 그 군현에 부과된 모든 京納物(중앙정부와 왕실에 바치는 공물과 진상물들)을 군현 내의 모든 田土에서 균등하게 징수한 쌀을 가지고 시장에서 구입하여 납부했던 데서 대동법의 선구를 이루는 관행이었다. (신편 한국사 > 조선 시대 > 30권 조선 중기의 정치와 경제 > Ⅴ. 대동법의 시행과 상공업의 변화 > 1. 대동법의 시행 > 1) 공납제의 변통과 대동법의 실시)
[32]
호조가 아뢰기를, "청홍도 관찰사 민기(閔箕)가 해미현(海美縣)이 가장 잔폐하였기 때문에 견감(蠲減)할 일을 【유민(流民)의 전답(田畓)에 요역을 면제할 것, 미수 공물을 양감하거나 이정하거나 쌀로 대신 바치게 할 것, 미수 소금을 풍년이 든 뒤에 수납할 것, 미납된 선상대포(選上代布)를 견감할 것, 왕년의 공채(公債)를 양감할 것 등 95조목이었다.】 조목별로 열거하여 계문하였습니다. 해미현의 잔폐가 더욱 심하니 진계(陳啓)하는 것이 과연 마땅합니다. 풍년을 기다려 미수염(未收鹽)을 거두고 공물(貢物)을 쌀로 대신하게 하는 것은 본조(本曹)의 공사(公事)로 처리할 수 있는 것이지만, 묵은 토지에 대하여 요역(徭役)을 면제하고, 공물을 이정(移定)하는 것과 왕년의 공채와 선상대포와 미납공물을 견감하는 것은 모두 특은(特恩)에 관계되는 것이므로 품계하는 것입니다." 하니, 전교하기를, "진지(陳地)의 요역을 면제하고, 공부(貢賦)를 다른 관아로 이정하며, 미납공물과 선상대포는 반감하고, 왕년의 공채는 3분의 2를 감하라." 하였다. (명종 17년 7월 28일)
[33]
선조수정실록 3년 11월 1일자 기사
[34]
선조실록 5년 9월 30일자 기사
[35]
큰 행사가 있을 때 각 관청에서 이를 준비하는 일. 공납으로 이러한 데 들어가는 비용이 충당되었기에 공납의 폐단 중 일익을 차지했다.
[36]
선조수정실록 7년 1월 1일 기사
[37]
선조수정실록 27년 1월 1일 기사
[38]
결국 군량도 뜯고 공물도 또 뜯는 식으로[96] 제대로 실시되지 못했다. 애초에 군량 자체도 못 모았다.[97] 사기를 치려다 제대로 치지도 못한 셈이다.
[39]
광해군 시기는
경기도 외에도 최초로 임시적인 공물작미(貢物作米)들이 광역단위로 시행되기도 했는데 선조 40년 정미년에 이루어진 공물작미(貢物作米)의 근거라고 알려진 기사[98]는 광해 9년 정사년의 오기라는 것을 명확하게 알 수 있다. 즉 광해 9년 정사년에
충청
전라 해읍에서 공물작미(貢物作米)가 실시된 것이다. 이충(李沖)은 선조 대에
호조판서가 아닌 광해 대에
호조판서이고 병진년은 정사년 바로 전해이다. 병진년 이후 납입할
충청
전라 해읍의 공물을 정사년에 작미(作米)해서 납입할 것을 광해군이 결재했다는 기사이다.
[40]
공물을 작미(作米)하는 일에 있어서는, 이번에 본 호조에서 각사를 취사 선택해서 작미하거나 하지 않은 것이 아니라, 일체 전의 규정에 의거해서 하였으며, 제향(祭享)과 어공(御供)에 관계되는 것은, 성상의 분부에 따라서 작미하는 가운데 포함시키지 않았습니다. (광해 9년 3월 8일)
[41]
광해군 시기는
경기도 외에도 최초로 임시적인 공물작미(貢物作米)들이 광역단위로 시행되기도 했는데 선조 40년 정미년에 이루어진 공물작미(貢物作米)의 근거라고 알려진 기사[99]는 광해 9년 정사년의 오기라는 것을 명확하게 알 수 있다. 즉 광해 9년 정사년에
충청
전라 해읍에서 공물작미(貢物作米)가 실시된 것이다. 이충(李沖)은 선조 대에
호조판서가 아닌 광해 대에
호조판서이고 병진년은 정사년 바로 전해이다. 병진년 이후 납입할
충청
전라 해읍의 공물을 정사년에 작미(作米)해서 납입할 것을 광해군이 결재했다는 기사이다. 광해군 의문의 1승 이충(李沖)이
호조판서로 있을때 실제로 했었던 다음의 발언[100]을 참고하라
[42]
경상좌도 양전사(量田使) 신득연(申得淵)이 치계하였다. "본도의 평시 원장부에 올라 있는 전결은 16만 9천 5백 75결인데, 계묘년 양전 때에는 시기전(時起田)·잡탈전(雜頉田)을 합쳐서 6만 8천 5백 60결이었고, 금년에 새로 측량한 것은 진기전(陳起田)·잡탈전을 합쳐서 모두 15만 9천 5백 75결이며, 시기전은 10만 1천 4백여 결입니다." (인조 13년 2월 28일)
[43]
전라좌도 양전사(量田使) 박황(朴潢)이 치계하였다. "신이 관장하고 있는 좌도 25개 고을의 타량(打量) 총수는 묵는 토지나 경작하는 토지를 모두 합쳐서 도합 12만 3천 2백 60결로서, 평상시의 총수에는 3만 7천 40여 결이 모자라고, 계묘년 양전 때의 총수보다는 5만 3천 2백 20여 결이 더 많은데, 여기에서 면세전 5천 결을 제하고 나면 조세를 받을 수 있는 실수(實數)는 7만 6천여 결입니다." (인조 13년 3월 7일)
[44]
하삼도(下三道)의 전지를 다시 측량하였다. 전라좌도는 12만 4천 2백 62결 21부로 경작하고 있는 것은 8만 2천 5백 1결 28부 7속이고 그 나머지는 황폐된 전지이며, 전라우도는 21만 1천 43결 28부 3속으로 경작하고 있는 것은 11만 9천 9백 27결 92부 9속이고 그 나머지는 황폐된 전지이며, 경상좌도는 15만 9천 1백 80결 65부 3속으로 경작하고 있는 것은 10만 1천 8백 48결 82부 7속이고 그 나머지는 황폐된 전지이며, 경상우도는 14만 2천 5백 44결 71부로 경작하고 있는 것은 10만 5천 6백 76결 22부 7속이고 그 나머지는 황폐된 전지이며, 공청좌도(公淸左道)는 11만 7천 7백 34결 13부 3속으로 경작하고 있는 것은 5만 8천 7백 69결 1부 2속이고 그 나머지는 황폐된 전지이며, 공청우도는 14만 7백 26결 65부 2속으로, 경작하고 있는 것은 7만 2천 2백 39결 3부 6속이고 그 나머지는 황폐된 전지이다. (인조 13년 7월 24일)
[45]
부제학 정경세(鄭經世)가 분부에 따라 상차하여 민력(民力)을 여유있게 하여 천심(天心)을 기쁘게 하기를 청하였는데 그 첫째는 ‘대동법(大同法)을 창설한 뒤에도 각 고을의 출역(出役)은 오히려 전과 같아서 법을 세운 본의에 어긋나니 한결같이 사목(事目)에 따라야 한다. 바치는 면포(綿布)의 승수(升數)와 척수(尺數)는 이미 정해진 법이 있으니 그 넘치는 것을 금단해야 하고, 보병(步兵)의 가포(價布)는 목화가 흉년든 이때에 옛 규례를 준행할 수 없으니 또한 병조로 하여금 승수와 척수를 줄여 정하여 가난한 백성에게 편리하게 해야 한다.’는 것이고, 그 둘째는 ‘경비를 절약하는 방책을 강구하고 조세(租稅)를 거두는 정사를 행하여 위로 제향(祭享)·어공(御供)으로부터 아래로 백관의 늠록(廩祿)에 이르기까지 모두 줄여야 한다. 각 아문(衙門)의 군관(軍官)도 임시 방편으로 혁파해야 한다.’는 것이고, 그 셋째는 ‘모든 포흠(逋欠)005)(註 005)(포흠(逋欠) : 미납 조세.) 에 대해서 제도(諸道)로 하여금 죄다 탕감하게 해야 한다.’는 것이고, 그 넷째는 ‘서방을 방수(防戍)하는 군사는 오로지 양서(兩西)에 책임지우고 남방에서 징발하는 것을 우선 멈추어야 한다.’는 것이었다. 상이 가납하고 이어 묘당(廟堂)에 내려 의논하여 처치하게 하였다. 묘당이, 그 말대로 시행하되 각 아문의 군관은 가벼이 혁파할 수 없으니 지급하는 수를 적당히 줄이자고 청하니 그대로 따랐다. (인조 2년 1월 12일)
[46]
윤방이 아뢰기를, "중외에서 모두 대동법(大同法)을 시행해서는 안 된다고들 합니다. 처음에는 호민(豪民)들이 싫어했는데 지금은 잔민(孱民)들도 모두 싫어하고, 처음에는 큰 고을이 괴롭게 여겼는데 지금은 작은 고을도 모두 불편하게 여긴다 합니다. 전일 최명길(崔鳴吉)이 입대(入對)했을 때에 또한 혁파해야 한다는 뜻으로 진달드리자 상께서 혁파할 수 없다고 하셨다는데, 영상이 신에게 글을 보내 속히 들어가 품달(稟達)해서 혁파하도록 하였습니다." 하니, 상이 이르기를, "외방은 수령들이 함부로 받아들이기 때문에 백성이 불편하게 여기는 것이 아니겠는가?" 하자, 윤방이 아뢰기를, "수령들의 비용이 또한 매우 적어졌기 때문에 불편하다는 이야기가 나오지 않을 수 없게 된 것입니다." 하였다. 상이 이르기를, "그 법이 매우 좋아 시행해야 할 듯 한데, 어찌하여 그처럼 불편하게 여기는 것인가?" 하니, 윤방이 아뢰기를, "그 법이 좋긴 하지만 처음부터 모두들 불편하게 여겼는데, 강원도만은 편리하게 여기고 있으니 강원도는 그대로 시행해도 무방합니다." 하였다. 상이 이르기를, "혁파하면 모두 혁파해야지 어찌 한 도만 혁파하지 않겠는가." 하니, 윤방이 아뢰기를, "강원도는 경기와 다를 것이 없으니 그대로 둔들 어찌 방해가 되겠습니까." 하였다. 심열(沈悅)이 아뢰기를, "대동청(大同廳)의 일에 대해서는 신이 처음에 본직(本職)을 제수받았을 때부터 이미 시행할 수 없다는 것을 알았는데, 지금 좌상이 말을 한 것 이외에도 크게 불편한 점이 있습니다. 양호(兩湖)는 전결(田結)이 매우 많은데, 공물(貢物)의 경우 1년에 바칠 양을 기한을 정하지 않고 수시로 받기 때문에 들여보낼 것이 많아도 백성이 오히려 지탱할 수 있습니다. 그러나 한꺼번에 10두(斗)씩을 모두 받아들인 경우 1호당 바칠 양이 무려 10석에 이르기도 하니, 어떻게 갑자기 마련할 수 있겠습니까. 그리고 배로 운반할 때에 낭패를 볼 우려도 생각해야 합니다." 하니, 상이 이르기를, "나라 일을 어찌 아이들의 장난처럼 할 수 있겠는가." 하였다. 이귀가 아뢰기를, "망설이며 시간 끌 것 없이 속히 혁파하는 것이 상책입니다. 그리고 호패법(號牌法)과 양전법(量田法)을 시급히 시행해야 합니다." 하고, 윤방이 아뢰기를, "그렇다면 대동법에 관한 일은 서서히 의논해서 하는 것이 어떻겠습니까?" 하니, 상이 이르기를, "시험삼아 먼저 갑자년 조(條)의 것을 시행한 다음에 형세를 보아가며 처리하는 것이 좋겠다." 하였다. (인조 2년 12월 6일)
[47]
삼도 대동청(三道大同廳)이 아뢰기를, "대동 사목(大同事目) 가운데 타당하지 못한 것을 참작하여 아뢰라는 분부가 계셨습니다. 신들이 삼가 성문(聖問)에 따라 다시 헤아려 보건대, 삼명일(三名日)의 진상(進上) 가운데 대비전(大妃殿)의 것은 그대로 두고 줄이지 않아야 할 텐데 잘못하여 아울러 줄이는 대상에 포함시켰으니, 이는 신들이 허술해서 빚어진 소치입니다. 쌀을 잡곡으로 갈음하여 더 받아들이는 수량은 모두 요즘 물가에 따라 짐작하여 마련하였으니, 이것은 백성이 반드시 괴롭게 여기지 않을 것입니다. 그러나, 강원도가 양호(兩湖)와 두수(斗數)가 같지 않게 된 까닭은 접때 이천(伊川) 사람 고충경(高忠卿) 등이 상소하였을 때에 회계(回啓)하면서 이미 모두 아뢰었습니다. 하지만 성교(聖敎)가 정녕하시어 부역이 고르지 못한 것을 매우 염려하셨으니, 이것은 2두(斗)를 더 받아들이는 수량에서 1두를 줄여야 마땅할 듯합니다. 양호에서 쌀 9두를 거두는 것은 지나치게 많고 춘등(春等)·추등(秋等)에 쌀을 한꺼번에 거두므로 백성이 괴로워할 것이라는 분부는 실로 백성을 사랑하시는 지극한 뜻에서 나온 것이니, 신들은 더욱 감격스러움을 이기지 못하겠습니다. 그러나 백성의 전결(田結)에서 바치는 것은 경공물(京貢物)이 가장 많고 본도(本道)에서 쓰는 것은 그다지 많지 않습니다. 또 계해년092)(註 092)(계해년 : 1623 인조 1년.) 조(條)는 기인(其人)의 가포(價布)와 사소한 본색 공물(本色貢物)이 쌀로 환작(換作)하는 가운데에 들어가지 않은 것이 또한 자못 있기는 하나 이번 갑자년 조는 모두 쌀로 환작하였으므로 그 두수를 더하지 않을 수 없으니, 이것은 사세가 어쩔 수 없는 데에서 나온 것입니다. 또 경기 선혜청(京畿宣惠廳)은 길이 편하고 가까우므로 한 해에 받아들이는 것을 춘등·추등으로 나누어 추등은 겨울 이전에 와서 바치고 춘등은 초봄에 다 나릅니다. 그러나 호서(湖西)의 태안(泰安) 이남과 쌀로 환작하는 호남의 각 고을의 경우는 수로(水路)가 험하고 멀어서 가을과 겨울에는 배로 나를 수 없으므로 봄이 되기를 기다려서 실어 보냅니다. 그 사이에 방아찧어 장만할 기간이 서너 달이나 오래 되니, 한꺼번에 거둔다고는 하나 등(等)을 나누는 뜻이 그 가운데에 들어 있는 것입니다. 더구나 겨울 이전에는 미곡이 귀하지 않아서 백성이 쌀을 내는 것이 그다지 어렵지 않고 한 번 장만한 뒤에는 다시 독촉하여 거두는 소요가 없으니, 백성이 처음에는 괴롭게 여기더라도 끝내는 은택을 알게 될 것입니다. 하지만 백성의 정태(情態)는 각각 같지 않으므로 한꺼번에 쌀을 내는 것을 괴롭게 여기는 것도 반드시 없으리라고 보장할 수 없으니, 성교에 따라 두 등으로 나누어 추등은 9월·10월·11월로 한정하고 춘등은 12월·정월·2월로 한정하여 3월·4월의 바람이 고를 때 남김없이 배로 나르게 하는 것이 마땅할 듯합니다. 또 본청(本廳)에서 사목을 마련할 때에는 1결(結)에서 쌀 16두를 거두되 경외(京外)의 모든 역(役)을 아울러 그 가운데에 포함시켰으나, 그 뒤로 흉년에 백성이 굶주리기 때문에 어쩔 수 없이 여러 번 그 제도를 바꾸었으므로, 이번 갑자년 조 응행 사목(應行事目) 역시 계해년에 이미 행한 규례에 따라서 만들었습니다. 요즈음 잇달아 외방에서 온 사람들에게서 들으니, 민간에서 요역을 내는 것이 전보다 조금 줄어들었으므로 전에 이 법을 언짢아하던 자도 조금씩 편리하다고 말하게 되었으나, 그래도 법령이 정비되지 않은 것을 괴롭게 여긴다 합니다. 이는 대개 경사(京司)에서 받아들이는 공물 이외에도 삼영(三營)에서 받아들이는 것과 삭진상(朔進上)·관수(官需)·아료(衙料)·쇄마(刷馬) 등의 역이 있는데, 수령이 뜻대로 스스로 받아들여서 그 역에 응하게 하므로 이따금 예전 버릇을 그대로 밟는 자가 있는 것을 면하지 못하기 때문에 백성이 괴로워하는 것입니다. 신들이 다시 상의한 결과 지금부터라도 시작해서 양호(兩湖)에서는 15두를 받아들이고 강원도에서는 16두를 받아들이되, 10두는 본청에서 거두어 각사(各司)의 갖가지 공물과 기인(其人)·조례(皁隷)의 예조 진봉지(禮曹進俸紙)·관상감 일과지(觀象監日課紙) 등의 역을 전수 장만하여 제공하고, 그 나머지는 본도에 남겨 주어 진상 방물(進上方物), 본색 공물(本色貢物), 내의원 약재(內醫院藥材), 관수, 쇄마와 본도에서 어쩔 수 없이 제공해야 할 역을 제공하게 하려 합니다. 다만 생각건대 외방의 모든 역 가운데에는 멀리 본청에서 헤아리기 어려운 것이 있으므로 본청의 낭청(郞廳)을 삼도로 나누어 보내어 본도에 남겨 두는 수량에 대하여 감사, 4장관(長官), 수령과 강명(剛明)한 차사원(差使員) 함께 각 고을에서 순문(詢問)하고 민정(民情)을 채방(採訪)하여 가능한 한 편리하도록 마련하여 회보(回報)하게 한 뒤에, 사목을 정하여 재결을 받아서 반포하여 시행하려 합니다. 그러면 오래 시행되고 폐단이 없는 법이 될 수 있겠는데, 논의가 완결하지 못하였으므로 미처 아뢰지 못하였습니다." 하니, 알았다고 답하였다. (인조 2년 8월 29일)
[48]
영의정 이원익(李元翼)이 차자를 올려 대동법(大同法)을 속히 혁파할 것을 청하였는데, 그 차자에, "신이 조정에 있어 온 이래 중외(中外)의 폐단이 대부분 부역(賦役)이 균등하지 못하고 멋대로 방납(防納)하는 데에 있다는 것을 목격하였습니다. 그래서 대동법을 신이 실제로 처음 착안하여 제신(諸臣)들과 뜻을 결정한 뒤 먼저 경기에서 시험해 보았는데, 몇 년을 시행해 보니 자못 효과가 있기에 강원도에도 병행하려 하다가 미처 하지 못했습니다. 반정 초에 부름을 받고 올라와 삼가 보건대 성명께서 진실로 백성을 보호하려는 마음이 간절하시기에, 신은 이 법을 먼저 강원도에 시행하고 이어 다른 도에도 적용함으로써 조금이라도 백성의 병폐를 제거하여 만분의 일이라도 성상의 뜻에 보답하려고 했는데, 처음 의정(議定)할 당시에 수재와 한재가 잇따라 해마다 크게 흉년이 들게 되었습니다. 그래서 신이 휴가 중이면서도 깊이 염려되기에 동료에게 통지하여 계달하게 하고 그 뒤에 또 차자를 올려 다시 의논하여 처리하기를 청했는데 상께서 다시 의논하는 것을 윤허하지 않으셨으므로 마침내 그대로 시행하게 되었던 것입니다. 그런데 지난 날 호남에서 잇따라 상소가 올라오고 중외의 민심이 대단히 불편하게 여기기에 신이 또 동료에게 통지하는 한편 명을 받들어 진달했습니다. 그러나 오늘에 이르도록 시행하느냐 혁파하느냐의 여부가 불확실한 채 결말을 볼 기약이 없게 되었는데, 고쳐진 규례가 많고 호령도 많이 제한을 받으므로 먼 외방의 민정이 날이 갈수록 더욱 어긋나고 있는 형편입니다. 이런 사정은 양호(兩湖)가 거의 비슷하나 호남이 더욱 심한데, 근심하고 한탄하며 시끄럽게 떠드는 소리가 어디고 할 것이 없이 모두 그러합니다. 국가에서 어떤 일을 실행하려면 먼저 민정을 잘 살펴야 하는데, 민정이 이러하니, 어찌 억지로 시행할 수 있겠습니까. 바라건대 본청(本廳)에 명하여 즉시 혁파하도록 하고, 이미 거둔 쌀과 베는 잘 조처하여 모두 민역(民役)의 대가(代價)로 충당하게 하여 중간에서 낭비하는 일이 없도록 하소서. 그러면 이보다 다행함이 없겠습니다." 하니, 상이 묘당으로 하여금 의논하여 처리하도록 하였다. 비변사가 회계하기를, "대동법에 대한 한 가지 일은 당초 부역을 균등하게 하여 민간에 편리하게 하려고 한 것인데, 일단 시행한 뒤로 중외의 민정이 대부분 불편하게 여겼습니다. 그래서 조정의 의논이 모두 혁파해야 마땅하다고 하였는데 영상이 또 이렇게 차자로 진달하였으니, 차자의 내용대로 혁파하여 민정에 순응해야 하겠습니다. 외방에 비록 받아들인 곳도 있고 아직 받아들이지 않은 곳도 있으며 조정에 바쳤고 아직 바치지 않은 곳도 있지만, 이미 상납한 것은 호조로 하여금 거두어 저장하여 공물(貢物)의 대가로 지급하게 하고, 본 고을에서 아직 받아들이지 못한 곳과 이미 받아 놓고도 상납하지 못한 곳은 본도의 감사로 하여금 명백하게 조사해서 한결같이 해조의 분부에 따라 시행하게 함으로써 중간에서 소비해 버리는 폐단이 없게 해야 합니다. 그리고 강원도의 경우는 민정이 모두 편하게 여겨 혹시라도 혁파할까 두려워한다고 하니, 이 도만은 경기 선혜청(京畿宣惠廳)에 소속시켜 똑같이 시행하게 하는 것이 마땅할 듯 합니다." 하니, 답하기를, "아뢴 대로 하라. 관동(關東)의 민정이 이 법을 편리하게 여긴다면 그대로 시행하는 것이 좋겠다. 그러나 자세히 헤아려 처리하지 않을 수 없으니 다시 해조로 하여금 헤아려 처리하게 하라." 하였다. 호조 판서 심열(沈悅)이 회계하기를, "신이 강원도 공물의 원수(元數)와 전결(田結)의 총액을 계산해 보건대 1결당 쌀 16두(斗)씩 받으면 각종 공물 값을 충당해 줄 수 있습니다. 그런데 이 밖에 내의원(內醫院)의 약재(藥材) 및 본 고을의 경상비, 아록(衙祿) 및 인부(人夫)와 쇄마(刷馬) 등의 역이 있습니다. 이러한데도 대동법을 시행하는 것을 즐겁게 여긴다면 그대로 행할 수 있습니다." 하니, 상이 본도 감사로 하여금 민정을 탐문해 보도록 하였다. 감사가 백성이 모두 시행을 원한다고 계문하니, 혁파하지 말도록 명하는 동시에 예전대로 호조가 겸하여 관장하도록 하고 선혜청에 소속시키지 말도록 하였다. (인조 3년 2월 7일)
[49]
인조가 자기 욕심을 채우려고 그랬던 건 아니다. 일시적으로나마 왕실 공납품을 축소시킨 조선 전체 통틀어 몇 안 되는 임금이 인조다.
이괄의 난 때 종친이 알아서 이괄에게 달려가는 걸 본 입장에서 왕위를 넘볼수도 있는 종친들을 달래야 했기에 손을 댈수가 없었다.
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그러면서 공안개정을 통한 지출을 줄이고, 공물수납처를 한곳으로 통합을 주장했다. 현대로 비유하자면 부동산 대책으로서 '세금 올리고 대출 규제하는 것도 좋은데 일단 아파트 분양 원가 먼저 공개하고 공시지가 현실화해서 가격 거품 걷을 거 걷어라!' 정도의 요구다. 거창한 대동법보다는 이게 더 효과있다고 까는 것은 덤
[52]
왕안석은 왕조국가의 반역의 상징인 인물 중의 하나이다. 그러한 인물의 이야기와 대동법을 왕안석의 신법과 비교했다는 것은 대동법에 대해서 원초적인 비난까지 나올정도로 격화되었다고 볼 수 있다.
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이에 대해서는
안면도 항목 참조.
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하지만 이는 문제점이 있는데, 단순히 시장가에 맞추어 물품을 구매할 수는 없다. 국가에서 필요한 물품은 상등급 중에서 상상등급을 요한다. 왜냐하면 해당 공물품은 중국에 조공품으로 진상하거나, 신하들에게 하사하는 등 여러 목적에서 쓰이는 물품이다. 이러한 물품이 시장에서 파는 물품과 질적으로 같을 리가 없다. 당연히 최고의 품질을 요구하니 당연히 공납가가 비싸지는 것은 당연하다. 거기에 물건 운송비, 보관비, 물품 하역비 등도 모두 포함되어 있고
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김좌명(金佐明)이 아뢰기를, "호남의 산간 고을은 올 가을부터 대동법(大同法)을 실시할 예정인데, 영상이 장차 나라 밖으로 나가게 되어 있으니 속히 의논해 정해야 하겠습니다." 하니, 상이 입시한 신하들에게 두루 하문하였는데, 어떤 이는 수령에게 전담시키는 것이 편하다고 하고, 어떤 이는 호조가 주관하는 것이 마땅하다고 하였다. (현종 3년 7월 24일)
[56]
호남(湖南) 산군(山郡)의 대동미(大同米)의 설행을 파기시키라고 명하였다. 이에 앞서 호남에 대동미를 설행하고 나자 소민(小民)들은 모두 편하게 여겼으나 부가(富家)·대호(大戶)에서만 한때에 쌀을 내는 것이 곤란하다고 모두 불편하게 여겼는데 조정의 의논이 그 말을 믿고 모두 파기해야 된다고 말하였다. 그래서 상이 본도의 감사 민유중(閔維重)에게 민정(民情)을 상세히 물어서 장문(狀聞)하도록 명하였다. 그런데 유중이 백성들에게 두루 묻지 않고 호우(豪右)의 말만을 믿고서 드디어 민정이 불편하게 여긴다고 성대히 진달한 다음 산해(山海) 여러 고을의 대동미를 모두 파기시킬 것을 청하였다. 상이 제신들에게 다시 하문하니, 정태화가 아뢰기를, "지금 유중의 장계를 살펴보면 산해의 고을까지도 아울러 파기하려고 하는데, 해읍(海邑)은 폐단이 있는 줄 모르겠습니다만 산군(山郡)에는 결단코 그대로 둘 수 없습니다." 하고, 허적과 비국의 제신들도 모두 파기해야 된다고 했으므로 상이 파기하라고 명한 것이다. 조복양이 아뢰기를, "대동미를 파하고 난 뒤에 법식을 정하지 않으면 각 고을에서 옛 법을 그대로 행하는 즈음에 반드시 외람된 폐단이 많게 될 것입니다." 하고, 태화는 아뢰기를, "감사에게 분부하여 법식을 정하여 장문(狀聞)하게 하소서." 하니, 상이 따랐다. (현종 6년 12월 27일)
[57]
상이 이르기를, "호남의 산골 지방에서는 대동법이 불편하다고 많은 사람들이 말하고 있으며, 도신(道臣)도 그 폐단을 진달하였기 때문에 혁파하지 않을 수 없었다. 그런데 지금 어사가 서계(書啓)한 내용을 보니, 백성들이 모두 다시 실시하기를 원한다고 하니 어찌된 일인가?" 하니, 홍명하가 아뢰기를, "대동법을 혁파한 후에 호남 사람들이 모두 잘못을 신에게 돌리는가 하면 심지어 글을 보내 책망하는 자까지 있었는데, 소읍(小邑)의 백성들은 모두 혁파하지 않기를 원한다고 하였습니다." 하고, 정태화가 아뢰기를, "지금 백성들의 심정을 들어보니, 모두 혁파하는 것을 잘못이라고 합니다." 하니, 상이 이르기를, "백성들의 소원이 이와 같으니 산골에 대동법을 다시 실시하는 것이 좋겠다." 하자, 형조 판서 김좌명이 아뢰기를, "올봄에 연해(沿海)의 대동법은 1결 13두 중에 이미 1두를 감하여 길이 정식으로 삼았으니, 산골의 대동법도 똑같이 시행하게 하소서." 하니, 상이 따랐다. (현종 7년 11월 6일)
[58]
상이 희정당에 나아가 대신 및 비국의 재신들을 인견하였다. 정태화가 아뢰기를, "경기에서 거두는 쌀에 관한 일을 지금 회의하여 변통하였습니다. 대간의 의견은 8두를 수봉하자는 생각이었고, 신은 10두를 수봉하였으면 하는 생각이었는데, 홍명하 및 김좌명은 12두가 정식이라고 하였습니다. 일을 주관하는 신하의 논의가 이와 같기 때문에 신 등도 그 의논을 따랐고 지금도 별다른 이의가 없습니다." 하였고, 좌상 원두표가 아뢰기를, "호남·호서·경기에 모두 대동법을 시행하고 있는데도 도(道)마다 제각기 다르니 어찌 그럴 수가 있습니까." 하니, 상이 이르기를, "8두는 절대로 안 되고 10두나 12두로 의논해 결정해야 할 것이다." 하였다. 이어 정태화가 아뢰기를, "신이 원임 대신(原任大臣)에게 물으니 영돈녕 이경석(李景奭)은 처음에 10두를 알맞게 여기더니 나중에는 우상의 말을 따랐고, 판부사 정유성(鄭維城)은 이미 12두로 출령(出令)한 이상 지금 느닷없이 바꾸는 건 곤란하다는 생각이었습니다." 하였고, 헌납 이민서가 아뢰기를, "이번에 양전(量田)하는 일을 백성이 모두 바라고 있었는데, 오늘날에 와서는 처음에 바라던 것과 서로 크게 다르게 되었습니다. 그리고 기전이 역사(役事)가 번다한 것은 모두 공물(貢物)의 종류가 많기 때문입니다. 공안(貢案)은 바로 연산(燕山)의 폐정(弊政)이니, 만약 공안을 개정하게 되면 비록 8두를 수봉하더라도 절대로 부족하게 되는 걱정이 없습니다. 이 일을 초기에 상정하지 않을 수 없습니다. 또 12두로 하는 것은 비록 여러 모로 합당하여 폐단이 없다고 하더라도 결코 부세를 균등하게 하는 방법이 아닙니다." 하였다. 상이 이르기를, "12두로 하자는 것이 일을 담당한 자의 의견이고, 8두로 하자는 것이 국외자(局外者)의 의견인데, 차라리 이미 정해진 12두로써 시행하는 것이 좋겠다." 하였다. (현종개수 4년 12월 3일)
[59]
경상좌도 양전사(量田使) 신득연(申得淵)이 치계하였다. "본도의 평시 원장부에 올라 있는 전결은 16만 9천 5백 75결인데, 계묘년 양전 때에는 시기전(時起田)·잡탈전(雜頉田)을 합쳐서 6만 8천 5백 60결이었고, 금년에 새로 측량한 것은 진기전(陳起田)·잡탈전을 합쳐서 모두 15만 9천 5백 75결이며, 시기전은 10만 1천 4백여 결입니다." (인조 13년 2월 28일)
[60]
전라좌도 양전사(量田使) 박황(朴潢)이 치계하였다. "신이 관장하고 있는 좌도 25개 고을의 타량(打量) 총수는 묵는 토지나 경작하는 토지를 모두 합쳐서 도합 12만 3천 2백 60결로서, 평상시의 총수에는 3만 7천 40여 결이 모자라고, 계묘년 양전 때의 총수보다는 5만 3천 2백 20여 결이 더 많은데, 여기에서 면세전 5천 결을 제하고 나면 조세를 받을 수 있는 실수(實數)는 7만 6천여 결입니다." (인조 13년 3월 7일)
[61]
하삼도(下三道)의 전지를 다시 측량하였다. 전라좌도는 12만 4천 2백 62결 21부로 경작하고 있는 것은 8만 2천 5백 1결 28부 7속이고 그 나머지는 황폐된 전지이며, 전라우도는 21만 1천 43결 28부 3속으로 경작하고 있는 것은 11만 9천 9백 27결 92부 9속이고 그 나머지는 황폐된 전지이며, 경상좌도는 15만 9천 1백 80결 65부 3속으로 경작하고 있는 것은 10만 1천 8백 48결 82부 7속이고 그 나머지는 황폐된 전지이며, 경상우도는 14만 2천 5백 44결 71부로 경작하고 있는 것은 10만 5천 6백 76결 22부 7속이고 그 나머지는 황폐된 전지이며, 공청좌도(公淸左道)는 11만 7천 7백 34결 13부 3속으로 경작하고 있는 것은 5만 8천 7백 69결 1부 2속이고 그 나머지는 황폐된 전지이며, 공청우도는 14만 7백 26결 65부 2속으로, 경작하고 있는 것은 7만 2천 2백 39결 3부 6속이고 그 나머지는 황폐된 전지이다. (인조 13년 7월 24일)
[62]
충청도는 문제가 있어서 거의 새로 실시하긴 했다.
[63]
경기의 균전(均田)이 끝났다. 기전(畿甸)의 전결(田結)이 난리 뒤로 많이 감축되어 통상 그 숫자가 겨우 7만 2천 9백 80여 결에 불과했는데, 이때에 이르러 더 얻은 숫자가 좌·우도를 합하여 모두 2만 5천 4백 10결이었다. (현종 4년 12월 26일)
[64]
경기의 균전이 끝났다. 경기 지방의 전결이 난리를 겪은 후로 많이 줄어들어 행용(行用)하는 수가 겨우 7만 2천 9백 80여 결이었는데, 이때 와서 예전 결수보다 늘어난 것이 좌·우도를 합하여 모두 2만 5천 4백 10결이었다. (현종개수 4년 12월 26일)
[65]
균전청(均田廳)을 폐지했다. 좌·우도의 한전(旱田)015)(註 015)(한전(旱田) : 밭(田).) 과 수전(水田)016)(註 016)(수전(水田) : 논(畓).) 의 원결(元結) 9만 8천 4백 56결(結) 36부(負) 4속(束) 중에서 여러 탈이 있는 것을 제외한 실결(實結)은 6만 1천 4백 52결 10부 4속이었다. 지난해 가을에 양전(量田)을 끝냈는데 문서를 수정하는 관계로 이때에 이르러서야 폐지한 것이다. (현종 5년 1월 16일)
[66]
지금 균전을 겨우 마쳤는데 새로운 결수가 한 배에 지나지 않으니 관수(官需)를 감하지 않아서는 안 되며, 비용을 절약하지 않아서는 안 됩니다. 지난해의 양전(量田)의 결수를 모두 계산해 보면 6만 3천 7백 21결인데 여러 가지 복호(復戶) 6천 7백 21결을 제하고 나면 실지의 결수가 5만 6천 6백 45결이 됩니다. 여기에서 매결마다 12두의 쌀을 징수한다면 4만 5천 3백 16석이 되는데, 그 중에서 3만 석은 25사 공물 및 진상할 물선 값으로 정하고, 1만 5천 3백 16석은 본도에 유치해두어 영수(營需)·관수(官需)와 사객(使客)의 지공과 대소 잡역의 비용으로 삼으니, 그전에 쌀 16두를 징수하던 것에 비추어 보면 4두를 이미 감하였고 또 부과한 외에 징렴하는 것을 금지한다면 백성들이 실질적인 혜택을 받을 것입니다. (현종개수 5년 1월 16일)
[67]
양주(楊州)의 전부(田賦)를 다시 측량하였다. 이에 앞서 양전(量田)할 때 양주의 관리가 적격자가 아니어서 전결(田結)의 경중이 균일하지 않았다. 이에 백성들이 매우 고통스럽게 여겨 모두들 국가에다 원망을 돌렸기 때문에 다시 양전하라고 명하고, 호조 판서와 경기 감사가 구관(句管)하게 하라고 명하였다. 이때에 이르러 양전을 끝마쳤는데 줄어든 전결의 수량이 거의 1천여 결(結)이었으므로 백성들이 비로소 조금 소생될 수 있게 되었다. (현종 6년 10월 23일)
[68]
양주(楊州)의 전부(田賦)를 다시 측량하였다. 이에 앞서 양전(量田)할 때 양주의 관리가 적격자가 아니어서 전결(田結)의 경중이 균일하지 않았다. 이에 백성들이 매우 고통스럽게 여겨 모두들 국가에다 원망을 돌렸기 때문에 다시 양전하라고 명하고, 호조 판서와 경기 감사가 구관(句管)하게 하라고 명하였다. 이때에 이르러 양전을 끝마쳤는데 줄어든 전결의 수량이 거의 1천여 결(結)이었으므로 백성들이 비로소 조금 소생될 수 있었다. (현종개수 6년 10월 23일)
[69]
함경도에 양전(量田)이 있었다. 이보다 먼저 함경 감사 민정중이 사사로이 함흥(咸興)의 전부(田賦)를 측량하였는데, 일을 마친 뒤에 경기를 양전할 때의 사목(事目)에 따라 도(道) 전체의 전정(田政)을 균평하게 할 것을 청하자, 호조가 민정중으로 하여금 그 일을 주관하여 거행하게 하도록 청하였다. 이때에 이르러 정중이 도사(都事)로 하여금 남도(南道)의 7개 고을을 주관하게 하고, 평사(評事)로 하여금 북도의 부령(富寧)·경성(鏡城)·명천(明川)·길주(吉州) 4개 고을을 나누어 주관하게 하고, 회령(會寧) 이북 및 삼수(三水)·갑산(甲山) 등 고을과 문서를 주관하는 일은 함흥 사람인 전 군수 주목(朱楘)·한우기(韓友琦), 전 참봉 정시원(鄭時元)으로 하여금 나누어 살피게 하면서, 갑술년020)(註 020)(갑술년 : 1634 인조 12년, 삼남(三南)을 양전한 해.) 의 예에 따라 그들을 종사(從事)로 가칭(假稱)하여 그 일에 신중을 기할 것을 청하였는데, 호조가 그대로 시행하게 하기를 청하였다. 북도는 토질이 척박한데 양전을 한 뒤에 요역과 부세가 전보다 가중되었으므로 백성들이 불편하게 여겼다. 정중은 자기의 재주를 자부하였으나 그가 시행하는 모든 일이 잗달고 대체를 잃어 훗날의 폐단이 되는 경우가 많았다. (현종 6년 7월 23일)
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함경 감사 민정중이 장계를 올려 양전(量田)을 실시하였다. 초기에 정중이 사사로이 함흥(咸興)의 전부(田賦)를 측량하였는데, 일을 마친 뒤에 경기를 양전할 때의 사목(事目)에 따라 도(道) 전체의 전정(田政)을 균등하게 할 것을 청하자, 호조가 민정중으로 하여금 그 일을 주관하여 거행하게 하도록 청하였다. 이 때에 이르러 정중이 도사(都事)와 평사(評事)로 하여금 남도와 북도를 나누어 주관하게 하고, 회령(會寧) 이북 및 삼수(三水)·갑산(甲山) 등 고을은 함흥 사람인 전 군수 주목(朱楘)·한우기(韓友琦), 전 참봉 정시원(鄭時元)으로 하여금 나누어 살피게 하면서, 갑술년006)(註 006)(갑술년 : 1634 인조 12년, 삼남(三南)을 양전한 해.) 의 예에 따라 그들을 종사(從事)로 가칭(假稱)하여 그 일에 신중을 기할 것을 청하였는데, 호조가 그대로 시행하게 하기를 청하였다. 북도는 토질이 척박한데 양전을 한 뒤에 요역과 부세가 전보다 가중되었으므로 백성들이 불편하게 여겼다. (현종개수 6년 7월 23일)
[71]
함경 감사 민정중(閔鼎重)이 도내의 전결(田結) 총수를 죽 적어서 아뢰었는데, 모두 6만 5천 6백 결이었다. 북쪽 변방은 땅은 넓으나 사람이 적어서 대부분 개간하지 않았으며, 전정(田政)을 치지도외한 지 오래되었다. 이 때에 이르러 민정중이 비로소 전결을 측량하였다. (현종개수 8년 7월 8일)
[72]
충청도에 양전(量田)을 명하되 네 큰 고을부터 시작하도록 명하였다. 【홍주·공주·청주·충주이다.】 (현종 9년 11월 23일)
[73]
또 황해도에 양전을 명하였다. 영상 정태화가 불가하다고 하였는데, 판부사 송시열, 호조 판서 민정중이 힘써 주장하였기 때문에 이러한 명이 있었다. 이때 민유중(閔維重)이 충청 감사로 있으면서 다른 고을까지 차례대로 거행하기를 계청하였는데 조정에서 따랐다. 유중이 결수(結數)를 확보하려고만 힘써 대부분 실상대로 하지 않았으므로 호민(湖民)의 인심을 크게 잃었다. 이것은 이른바 ‘도신(盜臣)을 두는 것이 차라리 낫다.019)[101] ’는 격이다. (현종 9년 11월 23일)
[74]
충청도에 양전(量田)을 하되 4곳의 큰 고을부터 시작하도록 명했다. 【홍주(洪州)·공주(公州)·청주(淸州)·충주(忠州)이다.】 황해도도 마찬가지로 양전을 하라고 명했다. 이때 영상 정태화는 한꺼번에 변통하는 것을 어렵게 여겼지만, 호조 판서 민정중이 힘껏 주장하고, 판중추 송시열도 행할 수 있다고 여겼기 때문에 이 명이 있었다. 이때 충청 감사 민유중이 다른 고을까지 차례로 거행하기를 계청하자, 이에 모두 따랐다. 다음해에 이르러서 끝냈는데, 충청도는 4곳의 큰 고을 외에 천안(天安) 등 17고을을 양전했으며, 【목천(木川)·보령(保寧)·청안(淸安)·은진(恩津)·평택(平澤)·이산(尼山)·온양(溫陽)·부여(扶餘)·제천(堤川)·임천(林川)·청양(靑陽)·결성(結城)·정산(定山)·비인(庇仁)·연풍(延豊)·전의(全義)이다.】 황해도는 네 고을만 양전하고 그쳤다. 【황주(黃州)·안악(安岳)·해주(海州)·평산(平山)이다.】 (현종개수 9년 11월 23일)
[75]
황해도에는 상정법(詳定法)이라는 법으로 1결당 12말 + 별수미(別收米) 3말을 받았다.
[76]
대동법을 처음으로 실시하였으나 소극적이었던
광해군이라든가
[77]
대동법을 삼남에 적용하려 노력한
김육이라든가
[78]
물론 이 부분이 전혀 없다고 말할 수는 없다. 그러나 공납이 확대된 근본적인 원인은 전세수입 감소는 기득권층이 기득권을 지키기 위해 전세를 회피한 결과가 아니라 처음부터 전세가 낮게 측정되었다. 조선 초에는 국가규모가 작았기에 가능했지만 시간이 흘러 점점 국가규모가 커지자 기존의 전세제도로는 국가운영자체가 불가능에 가까웠다. 이에 대응책으로 조선 조정은 공납을 통해 이 부족분을 매우려 하였다. 공납은 전세와 달리 고정되어 있지 않고 여러번 징수도 가능했고, 그 수량도 조정에서 정할 수 있었기 때문이다. 실제로 조선역사에서 공납의 문제가 불거진 것은 중종, 명종시대이다. 이미 이때부터 조선의 전세는 턱없이 낮았다는 것을 말한다. 이후 임난을 거치면서 적었던 전세가 더 줄자 당연히 공납의 규모가 거대하게 되었다.
[79]
가장 간단히 볼 수 있는 것이 화폐의 유통이다. 화폐의 유통은 지역간의 교류가 활발하는 것을 증명하고, 이는 교류를 활발하게 할 수 있는 도로 유통망이 확보되었다는 것을 말한다.
[80]
조선의 조세제도는 토지세, 역, 공납으로 구성되어 있다. 이 중에서 가장 기피한 것이 바로 역이었다. 역을 기피한 이유에 쉽게 이해를 돕게 군역을 설명하지만 오히려 군역은 선호되었다. 조역에 비해서 말이다.
[81]
19세기까지도 미국 서부의 우편마차들은 조수석에 샷건 든 경호인력이 탑승했음을 생각해보자.
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암반층이 있으면 단순히 폭발시키고 하면 된다고 생각하기 쉽지만, 당시 폭약은 구하기 힘들고 귀중한 것이기에 운하건설에 투입할 물량이 절대적으로 부족했다. 즉 당시 기술의 한계다. 토목용으로 개발한
다이너마이트가 1867년 특허로 등장했고, 우리가 단돈 몇 천원에 불꽃놀이를 살 수 있었던 것도 20세기 프린츠 하버의 과학기술 덕분이다.
[83]
위에 언급한 책 "대동법"의 서장이 에너지와 과학 기술에 대한 이야기다.
[84]
예상되는 문제점을 들어 반대했다.
[85]
진상은 원래 지방관이 내는 것이지만, 이것도 백성들에게 실질적으로 부담이 되었다.
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참고로 해당편에서 방납꾼들이 반대했다고 하나, 방납꾼들은 대동법을 통해 거상으로 성장했다는 점에서 오류로 보인다.
[87]
대동법은
상평통보 유통에 큰 영향을 미쳤다.