| 문화재청의 공사중지명령 처분에 대한 취소 소송 | |
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| ▲ 장릉과 검단신도시 | |
| <colbgcolor=#bc002d,#222222><colcolor=white> 발생일시 | 2021년 9월 6일[1] |
| 관할 | 서울행정법원 |
| 원고 |
㈜대광이엔씨·㈜대광건영[2] ㈜제이에스글로벌[3] 대방건설 |
| 피고 | 문화재청 궁능유적본부장 |
| 소송물 | 재량권의 일탈·남용 |
| 재판선고 |
제 1 심 처분취소(문화재청 패소)항소심 항소기각(문화재청 패소)상고심 상고기각(문화재청 패소 확정)
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1. 개요
2021년 9월 6일 문화재청(현 국가유산청)이 경기도 김포시에 위치한 인조의 아버지 정원군[4](1580~1619)의 무덤인 장릉 문화재 경계 450m 앞[5]에 지어지는 인천광역시 서구 검단신도시의 일부 아파트가 문화재청의 허가를 받지 않고 불법으로 건설되었다고 주장하며 건설사와 인천 서구청을 경찰에 고발하며 발단이 된 사건이다.[6]이후 재판에서 1~3심 모두 아파트들이 문화재 보전지역에 위치해 있지 않으며 문화재청의 위법한 공사개입[7]이었다는 사법부의 판단을 받아 누명을 벗게 되었다.
문화재 보존지역 내에서 행해진 건설사들의 위법한 건설이라는 문화재청의 최초 주장과는 반대로 실제 법을 어긴 주체는 문화재청이었던 것으로, 문화재청은 본인들이 규제할 수 있는 구역을 초과하여 고시하는 등 월권적 권한을 행사하고자 했었지만 명백하게 보존지역의 범위 기준이 법문에 기재되어 있었기 때문에 법정에서 문화재청이 완패하게 되었던 사건이다.
2. 사건 요약
국토부는 참여정부 시절부터 해당 신도시 부지를 3종일반 주거지역으로 지정하고 공동주택을 20층으로 건설한다는 고시를 7차례에 걸쳐 관보에 게재했다.문화재청은 국토부의 고시에 한차례도 의견을 내지 않았다. 그러나 최종건설허가 후 3개단지의 골조공사가 모두 끝난 시점인 2021년에 이르러서야 갑자기 문제를 제기했다. 이때는 입주자 청약모집이 끝나고 중도금도 납부했을 때였다.
그 후 문화재청은 경찰고발과 함께 아파트들이 무허가건물이라는 논리로 아파트의 일부동을 철거해야 한다며, 그렇지 않으면 조선왕릉 40기가 모두 세계문화유산에서 삭제된다는 주장[8]을 언론에 전파했고, 이는 청와대 국민청원에 21만명이 동의하는 결과를 낳았다.
문화재청의 고발에 건설사 및 인천도시공사(신도시조성, 토지공급)와, 인천서구청(주택건설 최종 허가)은 해당 건축물의 허가 절차는 모두 적법하였으며, 장릉경계 200m 이상은 문화재보전지역이 아니라고 반박하였다.
문화재청은 공사진행을 막기위해 공사중지 가처분 신청을 냈지만 법원에서 모두 기각되었다. 이에 문화재청은 인천시청과 인천서구청에 사용검사를 보류하라는 공문을 보냈고, 국무총리실 소속 행정협의조정위원회에 행정조정도 신청했지만 이 또한 모두 받아들여지지 않았다.
결국 문화재청의 공사중지를 위한 개입은 대법원까지 가서야 멈추게 되었다. 사법부는 1심부터 대법원 까지 문화재보호법 제13조에서 지자체의 조례로 정하도록 한 역사문화환경 보존지역의 범위가 경기도조례의 경우 200m까지 임에 따라 “장릉 200m 밖에 위치한 해당 건축물들은 문화재 역사문화환경 보전지역에 속하지 않는다”는 결론을 내며 문화재청의 주장을 기각하였고 건설사, 인천도시공사, 인천서구청 측이 최종 승소하였다.
당초 문화재청은 문화재 보존구역을 500m까지로 고시[9]하였다는 이유를 들며 건설사들을 상대로 공사중지명령을 내렸으나, 이미 행정규칙(문화재청 고시)보다 상위법률인 조례(경기도조례)에서 문화재 보존구역을 200m까지로 한정한 상태였기 때문에 문화재청이 건설사들이 문화재보호법을 위반했다는 주장은 법원에서 받아들여지지 않았고, 그 결과 문화재청은 패소하였다.
결국 문화재청이 건설사와 인천서구청을 대상으로 한 경찰고발과 공사중지명령은 문화재청이 경기도조례의 내용을 정확히 파악하지 못한 상태에서 보존구역의 범위를 자의적으로 확대 해석하여 합법적인 아파트 공사에 위법하게 개입한 사건으로 결론났다.
감사원 또한 문화재청이 2017년 개정된 관련 고시를 법에 따라 지자체에 공문서를 통해 알려야 했으나 장릉 소재지인 경기도 김포시에만 알리고 인천 서구에는 알리지 않았다고 지적하며 문화재청에게 주의를 통보했다.
감사원의 감사결과 발표 이후 최응천 문화재청장은 브리핑을 통해 “장릉 사태는 유구무언이다”라며 잘못을 인정[10] 하였고, 이후 모든 지역 세계 문화유산을 모니터링하고 문화역량 평가까지 단계적으로 하겠다는 개선방안을 내놨다. #
3. 재판
재판의 핵심 요소는 문화재청이 '허가권'을 행사할 수 있는 ‘역사문화환경 보존지역이 어디까지인가’ 였다.재판은 각 아파트별로 3심까지 진행되었으나 문화재청은 단 한번도 이기지 못했다.
법원은 1~3심 모두 문화재보호법과 경기도조례에 따라 역사문화환경 보존지역은 200m까지라는 판결로 500m에 위치한 해당 아파트들은 역사문화환경 보존지역자체에 속하지 않는다고 보아 문화재청은 최종 패소하였다.
문화재보호법은 역사문화환경 보존지역의 반경을 각 지자체의 조례로 정하도록 위임하였고 장릉이 위치한 경기도조례에서는 보존지역의 반경을 200m로 정한 것이 맞다는게 대법원의 최종 결론이다. 대법원 ..."보존지역 해당하지 않아"
즉 문화재청은 애초에 문화재 보전지역에 속하지도 않는 아파트가 문화재보호법을 위반했다면서 행정명령을 진행한 것이다.
문화재청은 지방자치단체의 조례를 제대로 파악하지 않은 상태에서 세계문화유산 보호라는 미명 아래 본체훼손이 아닌 매장자 입장에서의 ‘뷰’문제 때문에 조선왕릉 40여 기 전체가 세계문화유산에서 삭제된다는 근거없는 주장으로 문화재청에게 유리하도록 여론을 몰아갔다.
검단신도시가 참여정부 시절에 조성이 계획된 후 해당 부지에 20층으로 아파트가 지어질 것이라는 고시가 10년간 수차례 관보게재 되었음에도 단 한 번도 파악하지 못했던 문화재청의 직무유기 사건을 문화재청이 본인들에게 향할 비판을 피하고자 문화재 역사문화환경 보존지역 밖에 건설한 합법건축물을 무허가 건축물로 지칭하며 고발하였고 이에 동조한 많은 문화재전문가와 자극적인 기사를 통해 조회수를 늘리려는 언론 및 유튜버들 까지 나서서 정확한 사실확인은 뒤로 한 채 철거 여론을 조성했다.[11]
그러나 언론들은 불법이 아니라는 대법원 결정은 아예 보도하지 않거나 짧은 인터넷 기사로만 내보내는데 그쳤으며 문화재청도 영업을 방해받고 평판에 크나큰 손해를 입은 건설사와 집이 철거될지도 모른다는 공포속에 살아가던 입주민들에게는 전혀 사과가 없었다.
일부 문화재보호론자들은 대법원의 결정과 관련해 사법부가 건설업계[12]에 편향적이고 문화재에 대한 존중이 없는 결정이었다며 비판하고 있다.
그러나 조례에 명확히 보존지역이 200m까지라는 내용이 있는 한 아무리 대법원이라도 보존지역을 200m 밖까지 연장하여 문화재 보존지역 밖의 건축물을 불법이라고 판결할 수는 없다.[13] 그렇기 때문에 사법부도 총 8차례의 판단 과정에서 문화재청의 손을 단 한 번도 들어줄 수가 없었던 것이다.
법에 명확하게 나와있는 보존지역의 범위를 자의적으로 확대하면서 까지 문화재를 지켜야 한다는 것은 법위에 문화재가 있다는 것으로 전제주의 국가에서나 가능한 발상이라고 볼 수밖에 없다. 문화재 보호도 매우 중요하지만 법과 절차의 테두리내 에서 적법한 방법으로 보호되어야 할 것이다.
3.1. 제1심
- 선고 결과
서울행정법원 행정6부는 2022년 7월 8일 건설사 대광이엔씨와 제이에스글로벌이 문화재청을 상대로 낸 행정소송(본안 1심)에서 "문화재청의 공사중지 명령 처분을 취소한다"며 각각 원고 승소로 판결했다. 재판부는 "아파트가 위치한 지역이 역사문화환경 보존 구역에 포함된다거나, (사전 심의 등) 의무가 있다고 볼 수 없다"고 판단했다.
김포 장릉 인근은 주거·공업·상업 지역에 해당해 보존 구역의 범위가 200ｍ 이내로 한정되는데 아파트는 애초에 범위 바깥에 있다는 의미이며, 문화재 역사문화환경 보존지역 자체가 아닌 일반 부지인 것이다.[14]
아울러 재판부는 현장검증 결과 아파트 신축으로 장릉의 조망이 훼손되지 않았다고 밝혔다. 기존에 있던 다른 고층 아파트들이 이미 장릉 조망을 훼손한 상태였고 문화재청 방안에 따라 아파트 상단을 철거하더라도 달라질 게 없다는 취지다.
재판에서는 ● 첫째, 이 사건 공동주택용지가 김포 장릉의 역사문화환경 보존지역에 해당하는지 ● 둘째, '경기도 문화재 보호 조례', '김포 장릉 등 국가지정문화재 12개소의 역사문화환경 보존지역 내 건축행위 등에 관한 허용기준 변경 고시'에 의해 문화재보호법 제35조의 허가가 필요한 공사인지 ● 셋째, 이 사건 공사가 '문화재보호법 시행령' 제21조의2 2항 1호 가목에서 정하고 있는 '해당 국가지정문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치·증설하는 행위'에 해당하는지 ● 넷째, 문화재청의 처분이 신뢰보호원칙을 위반하고 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법한지 등이 쟁점이 됐다.
| 서울행정법원 2022. 7. 8. 선고 2021구합73386 판결문 # |
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- 첫째, 역사문화환경 보존지역에 해당하는가? : 해당하지 않음
- 쟁점과 관련 재판부는 "문화재보호법 제13조 1항은 역사문화환경 보존지역의 범위를, 문화재 외곽경계로부터 500m 이내 범위에서 조례로 정하도록 하고 있고, 그에 따라 제정된 경기도 문화재보호조례 제5조 제1항 나호는 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'상 주거지역, 상업지역, 공업지역의 경우에는 문화재 외곽경계로부터 200m 이내를 '역사문화환경 보호지역'으로 정했다"고 전제했다.
이어 이 사건 토지는 제3종 일반주거지역에 해당하고 김포 장릉의 외곽경계로부터 200m 바깥에 위치하므로 원칙적으로 위 조례 조항에 따라 역사문화환경 보존지역에 해당하지 않는 것이라고 명시했다.[15]
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| 경기도 문화재보호조례 |
- 둘째, 문화재보호법상 허가가 필요한 공사인가? : 허가 불필요
- 쟁점과 관련하여 재판부는 "'경기도 문화재 보호 조례' 제5조 2항은 문화재 외곽경계로부터 200m 초과 500m 이내의 지역에서도 10m 이상의 건축물을 건축하는 경우에는 문화재에 미치는 영향을 검토하도록 규정하고 있다"면서도 "그러나 관련 규정을 모아 보더라도 위 조항의 검토 주체는 건설공사의 인·허가를 담당하는 행정기관으로 보일 뿐, 위 조항으로써 해당 지역까지 역사문화환경 보존지역의 범위가 확대된다거나, 이로써 '문화재보호법' 제35조에 따른 문화재청장의 허가를 받을 의무가 생긴다고는 볼 수 없다"고 판단했다.
- 셋째, 해당 공사가 김포 장릉의 경관을 저해할 우려가 있는 건축행위에 해당하는가? : 해당하지 않음
- 쟁점과 관련하여 "나아가 이 사건 건물 건축행위가 그 자체로 '문화재보호법 시행령' 제21조의2 2항 1호 가목에서 정하고 있는 '국가지정문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 건축물을 설치하는 행위'에 해당한다고 단정할 수 없다"고 덧붙였다. 재판부는 그 근거로
- 현재 김포 장릉의 상태가 관람자 관점인 정자각에서는 사실상 별다른 조망 침해가 없고 매장주체의 관점인 봉분 앞 혼유석에서 바라볼 때 멀리 조산에 해당하는 계양산 전망이 이 사건 건물 등으로 가려진 것이며
- 문화재청의 훈령인 '역사문화환경 보존지역 내 건축행위 등에 관한 허용기준 작성 지침'에 따르면, 능·원·묘의 조망 침해를 검토할 때에는 내부 주요 조망점에서 안산(풍수지리에서, 집터나 묏자리의 맞은편에 있는 산)이 조망될 수 있는지 여부를 중요하게 검토하도록 하고 있을 뿐, 원거리에 위치한 조산(안산 뒤 멀고 크고 높은 산) 전망은 크게 고려되지 않고 있으며
- 실제로 김포 장릉뿐 아니라 조선왕릉 중 도시 지역에 위치한 동구릉, 정릉, 의릉, 선릉·정릉 역시 능침에서의 조산 조망이 고층 건물 등으로 가려져 있고, 김포 장릉은 안산도 기존에 건축된 아파트로 이미 훼손돼 없는 상태인 점
- 이러한 사실은 조선왕릉 세계유산 등재신청 당시에도 함께 보고됐으므로 조선왕릉 상당수의 조산 방향 조망이 가려져 있는 사실이나 김포 장릉의 안산이 훼손돼 있어 조망 경관이 완전치 않다는 것은 세계유산 등재 당시 이미 고려된 상황인 것으로 보이는 점
- 실제 피고(문화재청)의 제안대로 이 사건 건물 상층부를 상당부분 철거한다고 하더라도, 여전히 문화재 외곽경계 500m 바깥에 건축 중인 다른 신축 아파트들에 의해 계양산 전망이 대부분 가려진다는 사실이 확인돼 결국 이 사건 건물 건축행위만으로 문화재의 경관이 중대하게 해쳐졌다거나, 공사 중단이나 철거로 조망이 회복된다고 단정하기도 어려운 점 등을 근거로 들었다.
- 넷째, 문화재청의 처분이 신뢰보호원칙을 위반하고 재량권을 일탈·남용한 것인가? : 남용한 것
- 쟁점에 대해 재판부는 "아파트 골조가 완성된 상태에서 처분이 있었고, 침해는 막대한 반면 철거로 인한 이익은 사실상 거의 없다"며 "비례 원칙에 비춰봐도 이 사건 처분은 재량권 남용"이라고 판단했다.
따라서 애초에 해당 아파트단지들이 역사문화환경 보존지역 밖에 위치하기 때문에 문화재청이 제기한 논란은 처음부터 시작하지 않았어도 될[16] 논쟁이었던 것으로 판단되었다. 법원, 공사중지명령 처분 취소…"허가 대상 아냐", '역사보존구역' 해당 안돼"…법원 '건설사 승소'판결
법원은 이 사건 과정에서 있었던 행정적 오류도 지적했다. 2014년 인천도시공사가 해당 토지의 현상변경허가신청 당시 건축물의 최고 층수를 20~25층으로 이미 기재했지만 문화재청은 착공 후 2년여가 지난 시점에야 해당 건축물에 행정처분을 내렸다는 것이다. 그동안 김포 장릉의 보존관리 책임자인 문화재청은 어떤 의견이나 입장도 표명한 적이 없었다.
3.2. 항소심
- 선고 결과
문화재청은 제1심 판결에 상급심 판단을 다시 받아볼 필요가 있다며 항소하였다. # 그러나 2023년 제2심 법원도 모두 건설사 측의 손을 둘어줌에 따라 문화재청은 재차 패소했다.
서울고등법원은 제1심의 판결을 그대로 유지하였으며 택지가 개발되던 2014년 건설사들이 ‘문화재보호법에 저촉되지 않는다’는 문화재청의 회신을 받았다는 점도 감안됐다. #
또한 재판과정에서 문화재청은 2007년 조선왕릉에 대한 유네스코 세계문화유산 등재 신청시, 당시 신청서류에 이미 '장릉의 전면 안산에 대규모 아파트가 들어서 조망경관을 훼손하고 있다'는 내용을 기재한 것으로 드러났다. 문화재청이 직접 기술했던 이 내용은 조선왕릉의 조망경관이 훼손돼 있는 상태임을 문화재청이 이미 인지하고 있었다는 증거로 쓰였다. #
3.3. 상고심(대법원)
- 선고 결과
대법원은 대광이엔씨 등이 문화재청 궁능유적본부장을 상대로 제기한 공사 중지 명령처분 취소소송에서 문화재청의 상고를 심리불속행 기각하고 원심 판결을 유지했다. 원심이 확정됨에 따라 해당 사건은 결과적으로 문화재청이 재량권을 남용하여 무고한 지방자치단체와 민간사업자를 대상으로 누명을 씌우고, 국민을 언론플레이[17]로 선동한 사건으로 기록될 가능성이 커졌다.
4. 감사원 감사결과
문화재청이 장릉 문화재 인근 건축규제와 관련한 사항을 김포시에만 통보하고 관할 기초단체인 인천 서구엔 통보를 누락한 사실이 감사원 감사를 통해 드러났다. # 문화재청의 행정과실을 정부기관에서도 처음으로 인정한 것이다. 감사원 감사 결과 문화재청 해명과는 달리 김포 장릉 검단신도시 아파트 건설공사 관련분쟁의 시작은 문화재청의 기본적 업무 소홀에서 비롯된 것으로 나타났기 때문이다.|
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| 감사원 문화재청 정기감사 공개문 |
법률상[18] 문화재청이 보존지역 행위기준 변경을 지자체에 통보하면 지자체는 이를 국토이용정보체계 시스템에 올리게 돼 있다. 이는 국민이 보존지역 여부를 알지 못한 채 토지매매 또는 건설공사를 실행하여 재산권이 침해되거나 보존지역이 훼손되지 않도록 하기 위함이다. 그러나 문화재청은 통보절차를 누락했다. 즉 해당 사업부지가 보존지역이라는 사실이 국토이용정보체계에 등재돼 있지 않아 문화재청의 허가를 받아야 하는지 알 수 없었다라는 건설사들의 주장이 사실로 밝혀진 셈이다.
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| 해당 부지는 토지이용계획 확인원에 문화재보호구역으로 등재되어 있지 않으며 토지이음 상 지도에도 반영되어 있지 않다.[19] |
감사원은 “문화재청은 행위기준을 수립하거나 변경했을 때에는 국가지정문화재가 위치하는 관리기관인 시·군·구 뿐만 아니라, 보존지역에 포함된 관련 시·군·구에도 이를 통보해야 한다”고 했다.
문화재청은 논란 초기 통보 누락과 관련해 고지 의무가 없고 관보에 게재만 해도 효력이 생긴다고 주장했지만 감사원의 지적으로 이는 사실이 아님이 드러난 것이다.
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| 문화재공간정보서비스의 안내문 |
감사원 관계자는 “이번 김포 장릉 사태와 같은 문제점이 다른 시도에서도 다수 발견됐다”며 문화재청이 토지 이용 규제가 적용되는 역사문화환경 보존지역의 국토이용정보체계 등재 여부를 관리하지 않아[21][22] 보존지역인지 모르고 토지를 산 주민에게 2,500만원을 지방자치단체가 배상한 사실이 드러났다.
또한 2019년부터 2022년 3월까지 행위기준을 수립하거나 변경한 문화재 25건을 대상으로 관련 지자체 통보 실태를 점검한 결과 보물로 지정된 용인 서봉사지 현오국사탑비는 2019년 9월 행위기준을 고시하기 전 경기도와 용인시에만 통보하고, 관련 지자체인 수원시에는 통보를 누락했다.
감사원은 추가적으로 문화재청이 보존지역 내 허가사항에 대한 사후관리를 소홀히 했다고 봤다. 문화재청은 규정상 매년 정기적으로 허가사항에 대한 이행실태를 점검하는 등 사후관리를 해야 한다. 하지만 문화재청은 김포 장릉 주변 아파트 건설공사에 대해 보존지역 내에서 골조공사가 완료될 때까지 아무런 조치를 하지 않았다. 장릉의 2017년 고시 변경 이후 아파트 착공까지 만 3년이라는 긴 시간 동안 문화재청이 국토이용정보체계 반영사실에 대해 단 한 번만이라도 확인했다면 골조가 올라기가 전에 공론화를 할 수 있었을 것이다. 또한 감사결과 문화재청은 111건에 달하는 국가지정문화재에 대해 사전통보기간(2주)을 지키지 않았거나 사후통보 했다. 특히 47건은 지정 통보를 받고도 국토이용정보체계에 보존지역을 등재조차 하지 않았다.
감사원은 “국가지정문화재 보존 지역이 국토이용정보체계에 등재되지 않거나 등재가 지연돼 국민 재산권이 침해되거나 국가지정문화재 역사문화환경 보호를 위해 지정된 보존 지역이 훼손될 우려가 있다”고 지적했다. 평창 오대산 사고(五臺山 史庫) 주변 보존 지역은 국토이용정보체계 시스템에 13년 동안 등재되지 않는 등 총 106건이 누락돼 있는 것으로 파악됐다.
감사원 “왕릉뷰 아파트, 문화재청 업무 소홀탓, 감사원 “문화재청, 인천 서구에 기준 통보 않아”, 김포 장릉 사태, 결국 행정 참사…
5. 당사자별 입장
5.1. 문화재청
5.1.1. 법원 판결 이전[23]
해당 단지가 있는 곳은 가장 기본적으로 문화재보호법 제35조 제1항 제2호에 따라 왕릉 인근에 건축물을 지을 때는 건설사가 직접 문화재 현상변경 허가를 받아야 하는데, 이 절차가 누락된 것이 문제[24]다. 문화재청은 2017년 문화재 주변 건물들은 개별적으로 문화재청의 허가를 받아야 한다고 고시를 개정[25]하였다. 최종 사업 승인을 받은 것은 2019년의 일이므로 대상이 된다.게다가 해당 위치가 풍수지리적 경관으로 유네스코 세계문화유산에 등재되어 있었다는 점도 문제다. 장릉의 등재 사유로 계양산- 김포 장릉- 파주 장릉을 직선으로 이어주는 풍수지리적 경관이 유지되는 조항이 있었는데[26] 아파트를 시공하여 본 경관을 훼손한 것이다. #
이 '직선으로 잇는' 게 중요한 이유는 인조가 아버지 원종( 정원군)을 추숭하면서 정원대원군묘를 김포 장릉으로 높였고, 효종이 인조의 능침인 파주 장릉을 조성하면서 주산(主山)인 계양산을 바라보는 위치로 놓았었기 때문이다. 만약 해당 아파트가 예정대로 건설되었다면, 계양산을 바라보지 못하게 되어 풍수지리적 함의가 깨진다.
얼핏 들으면 고작 주술적 의미가 아니냐고 하겠지만, 유네스코는 풍수지리 역시 문화의 일종으로 인정하고 존중하고 있다. 따라서 만약 이 함의가 깨지고 보존 구역을 훼손할 경우, 장릉의 문화유산 등재가 취소될 가능성이 높다.[27] 그런데 장릉의 문화유산 등재는 장릉만 되어 있는 게 아니라 조선왕릉 전체가 한 묶음으로 걸려 있는 상황이고 만약 장릉 때문에 등재가 취소될 경우 조선왕릉 전체의 유네스코 문화유산 등재가 박탈될 가능성이 매우 높다.[28] 조선왕릉이 유네스코에 등재될 수 있었던 주요 사유 중에는 '전근대 사회의 지리관을 잘 드러내는 유산(iv)'이며, '특정 시기, 오랜 기간 동안의 역사적 연속성을 일관된 건물, 건축으로 표현한 특출한 유산(iii)'이 들어 있다. 즉, 조선왕릉들은 자연과 인문환경의 조화를 추구하는 풍수지리라는 무형적 지리 인식을 조선 왕조 수백 년에 걸쳐 유형의 특출한 건축물로 나타냈다는 것이다. 이러한 규정은 개별적인 조선왕릉으로는 이뤄질 수 없는 것이며, 등재된 왕릉 모두를 아우르는 것이기도 하다.[29] 현상학적으로는 대도시에서도 가장 개발의 압력이 심한 강남 한복판에서도 원형을 지킨 정릉[30] 등 한국 정부의 문화재 보호 노력을 높이 평가했기 때문이기도 하다. 때문에 장릉 하나만 등재에서 제외하면 되지 않냐는 것은 유네스코 문화유산 등재 사유상 옳지 못한 주장이다.
무엇보다 문화재보호법 위반 사례로는 첫 사례라서 문화재청으로서는 더욱 강경하게 나올 수밖에 없는 상황. 여기서 문화재청이 한 발 물러섰다간 문화재보호법 자체가 경제 논리에 의해 무너질 수 있는 상황이 될 수 있다. 이런 사례를 그냥 방치해버리면 문화재 바로 옆에 마구잡이로 주거단지를 지어놓고[31] 입주민들을 인질로 삼아 배째라는 식의 장사가 가능해지기 때문. 여기에 그간의 문화재 훼손 사례에서 나온 처벌이 대체적으로 수위가 낮았던 점도 영향이 크다. 사적형 문화재들은 대부분 공원 그 이상의 경관을 가지기 때문에 문화재가 보이는 주택은 건설사 입장에서는 부동산으로 막대한 수익을 벌어들일 수 있으며, 특히 왕릉의 경우 무덤 주변에 수목원이나 다름없는 수준의 숲이 조성되어 있다.[32] 이러다 보니 벌금으로 아무리 제재한다고 해도 수익이 월등하게 높으니 소용이 없으며, 그나마도 최근 10년간 문화재 훼손 사례 291건 중 징역형은 2건, 벌금형은 43건에 불과하며 대부분은 기소유예로 처리되는 등 솜방망이 제재로 끝나는 게 현실이다. #
따라서 이번 사건에서 철거가 진행되지 않아 알박기에 성공하는 사례가 생길 경우 전국의 문화재는 수익을 노리는 건설사들에 의해 난개발되어도 완공 여부와 상관없이 '일단 뭐라도 지어놓기만 하면' 입주민 보호와 철거의 어려움이라는 명분에 떠밀려 실질적으로 이를 막을 방법이 전무해진다. 당장 공사현장 작업 관계자부터가 '다 지은 걸 어떻게 부수겠어요. 우리나라 정서상 허물긴 쉽지 않아요'라고 인식하는 마당에 이를 용인하면 당국의 허가도 기다리지 않은 채 바로 아파트를 속전속결로 올려버리고 사후에나 벌금 몇 푼으로 퉁쳐버리는 사례가 앞으로 얼마든지 생길 수 있다. 이러니 문화재청이 더더욱 강경한 입장을 내세우고 있는 것. 만약 이러한 사례를 그냥 넘어간다면 선정릉 일대나 경주시처럼 문화재로 인해 개발이 제한되고 있는 지역은 뒤도 안 돌아보고 문화재를 무시하고 브레이크 없는 개발에 몰두할 것이다. 선정릉 일대는 강남 한복판 노른자위 땅임에도 조선왕릉 경관 보존을 위해 고도제한이 걸려 있다. 만약 그러한 제한이 풀려서 근처에 고층 아파트가 들어선다면 건물 한 채만으로 검단신도시의 아파트 가격은 따위 수준으로 만들어 버릴 수 있다. 경주시의 경우 한 삽 파면 나오는 게 문화재라고 할 정도로 도시 곳곳에 문화재가 엄청나게 산재해 있으며 이로 인해 적극적인 개발이 쉽지 않은 상황이다.[33] 단적으로 유적지 보호와 유물 발굴, 그리고 유네스코의 권고에 따라 동해남부선 철로를 시 외곽으로 한참을 돌려 버릴 정도다. 삼성과 대한항공도 규제 끝판왕인 서울 송현동 부지 개발을 포기한 적이 있다.[34]
'문화재청은 뭐 하다가 이제서야 공사중지냐'는 의견이 있다. 하지만 건물 하층부 기초공사와 전기 수도 등 기반시설 구축에 시간이 걸릴 뿐 건물 층수가 올라가는 건 순식간이다. 애초 문화재청이 주변 건축상황을 일일이 관측해야 할 의무도 없을 뿐더러[35] '어 저거 너무 높이 올리려는 거 아닐까?'하고 검토라도 할 때면 때는 이미 늦었다.[36] 그래서 실효성을 담보하기 위해 '강제철거'라는 극단적 조치를 규정한 것이다. 다만 의무가 없다고 해도 그건 관료로써의 입장과 시선일 뿐이지 상황을 자주 관측하면서 건설사가 몇 층까지 올리는 게 목적인지 계속 확인했다면 이런 상황까지 안 갔을 거라는 지적도 있으며, 관보[37]만 제대로 확인했어도 해당 부지에 아파트가 20층으로 지어질 것이라는 걸 확인할 수 있었을 것이다.
황평우 한국문화정책연구소 소장에 따르면 인천도시공사가 토지 분양 당시 구체적인 고도나 건물 동 배치 등이 나올 때는 문화재청의 개별심의를 받아야 한다고 공고했다고 한다.[38]
그러나 일반에 공개된 LH 측 분양 공고문에는 문화재청 개별심의에 관한 내용이 없고 오히려 2014년에 김포시 측 현상변경허가를 받은 사실과 최대 용적률 180%, 최대 높이 148m가 명시되어 있어 황평우의 발언과 상충하며 문화재청에게 불리한 증거이다. 다만 분양공고문에는 건설 착수 시 김포시청을 경유하여 문화재청에 착수 신고를 해야 한다는 내용이 명시[39]되어 있는데 건설사들은 착수신고를 하지 않았다.[40]
착수신고가 되어 있지 않을 경우 국가지정문화재 현상변경 등 허가 절차에 관한 규정 제17조 4항에는 "행정기관의 장은 제17조에 따른 허가사항 이행상황 점검 시 착수 및 완료 신고 여부를 확인하여 신고가 누락되지 않도록 허가받은 자에게 안내하여야 한다"라고 나와있다. 그러나 인천시입장에서는 대법원 판결처럼 해당 위치가 문화재보호구역이 아니라고 파악했기에 해당 사항을 이행하지 않아도 된다고 판단하고 건설사들에게 착수신고가 필요하다는 안내 및 신고접수 를 하지 않았다.
국회 국정감사에서 상당한 비판이 일어났고 청와대 국민청원까지 올라왔으며 10월 6일 기준 20만 명을 돌파하여 청와대의 답변 기준을 만족하였다. #
결국 문화체육관광위원회 국정감사에 문화재청장이 직접 참석해 관련 논란에 대해 설명하고 입장을 밝혔다. 여기서 문화재청장은 김포 장릉이 유네스코 세계문화유산에서 탈락하면 다른 조선왕릉도 일괄적으로 자격을 박탈당할 수 있다고 밝혔다. 또한, 문화재청장은 "법과 원칙에 따라서 엄정히 처리하는 쪽으로 방향을 정했다"며 "유네스코와 충분히 협의하며 난개발을 막기 위해 노력하겠다"고 말했다. # 국감영상
유네스코 세계유산에 등재되면 유네스코의 감시를 받게 되며, 체육계의 반대에도 불구하고 태릉선수촌을 이전한 것이나 동해선을 시 외곽 신경주역으로 한참 돌려 이설한 것도 다 세계유산 보존을 위한 유네스코의 권고에 의한 것이다. 이번 장릉 건도 마찬가지로 유네스코가 모니터링을 지속하고 있다는 것. 즉, 아파트 건설이 강행되거나 유의미한 수준의 조치가 취해지지 않으면 유네스코 문화재 등재 취소가 실제로 벌어질 수도 있는 것이다. 여기에 장릉은 대한민국에서도 사적으로 지정되어 있기 때문에 등재 취소 여부와 무관히 문화재보호법을 위반한 건 변함이 없다.
상기한 조선왕릉 전체의 유네스코 문화유산 등재나 국격 문제가 강하게 걸리며 여기에 타국이 이를 핑계로 차후 한국의 유네스코 세계유산 등재 작업을 방해할 가능성도 높다.[41] 유네스코를 세계 7대 자연경관쯤으로 생각하는 사람들이 있는데 애초에 유네스코가 UN 소속 전문기구라는 점을 감안하면 공신력 측면에서 7대 자연경관과는 비교가 안 되는 수준이며 특히나 역사적으로 첨예하게 대립하고 있는 동북아 정세에서 유네스코 세계유산 등재는 그 자체로 한중일 3국의 역사문화 주도권 싸움을 대신하고 있는 상황이다. 중국이 걸핏하면 한국의 문화유산을 자기네 것이라고 하고[42] 일본은 한국인 징용자가 강제노동을 했던 군함도를 문화유산으로 등재시키고 한국과 중국이 동시에 등재를 시도한 위안부 문서 등재를 무산시켰다. 이러한 상황에서 조선왕릉의 세계유산 지정이 취소되기라도 한다면 문화적 대결에서 한 수 접어주는 셈이나 다름없으며 멀리 갈 필요도 없이 북한에게도 조롱당할 것이다.[43]
문화재청 궁능 유적 본부에서 분석한 결과 기준을 맞추기 위해서는 최대 21개층을 철거하거나 58m짜리 나무를 심어야 한다고 한다. # 이미 지어진 아파트를 일부분만 철거하는 것은 불가능하며, 그렇다고 58m짜리 나무를 구해 올 수도 없으니[44] 사실상 철거하라는 소리와 같다. 또 실제로 나무를 구해 심는다고 해도 본 문단의 서두에 언급한 '계양산-김포 장릉-파주 장릉을 직선으로 이어주는 풍수지리적 경관'은 사라지게 된다.
문화재청은 2014년 해당 부지에 대한 택지 개발과 관련한 현상변경 허가에 관해서도 해당 부지는 택지 개발에 대한 허가를 얻은 것일 뿐 건설사들이 아파트를 지을 때 문화재 현상변경 허가를 별도로 받았어야 한다는 입장이다. 2014년 택지개발 허가는 단순히 토지의 개발만을 허가해 준 것이고 이를 승계한 건설사가 그 위에 어떤 아파트를 어떻게 배치해서 올릴 것인지에 대해서 백지수표를 준 것은 아니라는 뜻이다.[45] 고시와 관련해서는 문화재청의 관보 게재만으로 효력은 발생하며 관련 통보가 지자체에 도달해야만 효력이 발생하는 것은 아니기에 문제 없다는 입장이다.[46]
2021년 12월 10일에 문화재청 문화재위원회에서는 건설사에 대해 사실상 아파트 상층부 철거로 결론을 내렸다. #
2022년 10월 11일 열린 국회 문화체육관광위원회 국정감사에서 이병훈 문화체육관광위원회 더불어민주당 의원의 "등재취소가 나올 가능성이 있나"라는 질문에 최응천 문화재청장은 "충분히 납득할수 있도록 설명했고, 그럴 가능성은 없다라고 판단하고 있다"고 답변하였다. 즉 문화재청은 해당 사건으로 세계문화유산 등재취소 가능성은 없다고 본 것이다. 국정감사 영상
다만, 이러한 입장은 2023년 9월 유네스코 세계유산위원회가 김포 장릉 앞에 위치한 고층 아파트와 관련해 공동 실사를 진행하기로 하면서 변화할 수도 있다. 특히, 유네스코는 장릉 이외의 조선 왕릉 인근의 개발 행위까지 문제 삼으면서 문화재청에 관련 입장문을 제출할 것을 요구하기도 했다. 현재 46차 유네스코 정기 회의에서 장릉 이슈가 공식 안건으로 올라 있기 때문에 향후 경과를 살펴볼 필요가 있을 것이다.
최응천 문화재청장은 2022년 11월 9일 서울 종로구 외교부 별관에서 언론 브리핑을 열고 “장릉 사태는 문화재청 입장에서 유구무언”이라며 “불찰을 인정하고 지방자치단체와의 소통이 부재해 발생한 것이 맞다”고 밝혔다. “김포 장릉 사태는 유구무언”, 문화재청 첫 사과 .
5.1.2. 법원 판결 이후
2024년 4월 문화재청 기획조정관은 불교방송과의 인터뷰에서 김포 장릉 아파트 같은 경우는 규제할 수 있는 권한 범위를 벗어나서 일종의 규제가 들어갔던 부분이 있었으며, 그 부분은 법원에서 정확하게 지적을 한 것이라고 밝혔다. #2024년 5월 17일 문화재청이 국가유산청으로 이름을 바꾸면서 ‘역사문화환경보존지역’의 범위를 기존 획일적인 500미터에서 지역적 여건(지역별 조례 및 환경 등)을 고려해 재조정한다고 밝혔다.
5.2. 건설사·인천 서구청·인천도시공사
건설사 및 인천 서구청과 인천도시공사는 문화재보호법 제13조 제1항에 따라 역사문화환경 보존지역의 구체적인 범위 지정은 조례로 정하도록 규정되어 있다며 인천광역시 문화재보호조례 제15조 제1항 제1호에 따라 인천시 조례의 경우 문화재보호구역이 주거지역기준 200m 이내이고 (해당 건축물은)200m를 벗어났기 때문에 고시가 적용되지 않으며 경기도 문화재보호조례 제5조 제1항 나호에 따라 경기도 조례 또한 보호구역이 주거지역기준 200m 이내이기 때문에 해당 아파트들은 애초에 조례에 규정된 문화재보호구역 밖에 위치하고 있어 문화재관련 허가 자체를 받아야 할 필요가 없다는 의견[47]을 내고 있다. # 위의 입장은 2023년 12월 대법원에서 최종 인용되어 문화재청이 패소한 직접적인 원인이다.또한 위의 사항을 제외하고 보더라도 아파트는 ‘도둑 공사’로 뚝딱 지어진 불법 건축물이 아니며 주택건설 인허가권자인 인천 서구청의 승인을 받았고 특히 서구청의 수십 개의 부서에서 관련 영향평가를 하고 전문가 검토를 거친 뒤 건설 인허가를 냈다는 입장이다. 인천 서구청 보도자료
또한 문화재현상변경허가를 2014년 8월 이미 문화재청으로부터 득하였음으로 현상변경허가를 다시 받아야 한다는 문화재청의 주장은 소급적용이라고 주장[48]한다.
2014년 현상변경허가당시 토지 매각사인 인천도시공사가 신청한 현상변경허가 신청 서류에는 용적률(169%~185% 이하), 최고층수(20~25층 이하), 건폐율(50%) 이하 등을 모두 기재해 제출하였다. 즉 문화재청이 2014년 허가 당시에는 최고층수와 용적률을 알지 못했다는 주장은 사실이 아닌 것이다. 추가적으로 해당 부지의 2014년 현상변경허가 이전인 2013년에 이미 해당 부지가 층수의 제한이 없는 제3종 일반주거지역으로 고시 되어 있었다. 문화재청이 해당 고시를 인지했다면 토지현상변경허가 당시 장릉과 계양산 사이의 2014년 현상변경 허가를 불허했거나 제1종 일반주거지역이나 자연녹지지역 등으로 변경하게 했으면 일어나지도 않을 논란이었을 것이다.
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| 해당 부지는 2014년 현상변경 허가 이전에 이미 제3종 일반주거지역으로 고시(2010년)되어 있었다. |
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| 2010년 고시된 국토해양부의 계획결정 고시에도 저층배치구간이 설정되어 있지 않다. |
고시된 위의 두 지도만 보더라도 2014년 현상변경허가 당시부터 해당 지역에 아파트들이 20층 이상으로 지어질 것이라는 예상이 충분히 가능하다. 그런데도 문화재청은 허가 이후인 2014년 부터 무려 7년 뒤인 2021년 아파트가 올라가기 전까지도 전혀 몰랐다는 주장만 지속하고 있다. 이에 대해 본안1심 법원은 이미 2014년 현상변경허가 서류에 아파트들의 층수와 용적률이 기재되어 있었기 때문에 문화재청이 알수 있었다고 판결했다.
건설사들은 지난 2014년 인천도시공사로부터 택지 개발 허가를 받은 땅을 사들였고 2019년엔 인허가기관인 인천 서구청의 경관 심의 등 주택건설사업계획 승인을 받고 공사를 진행했다는 입장이다. 특히 인허가 절차를 이행하고 약 2년간 유관기관으로부터 이와 관련해 어떠한 행정지시 또는 명령을 받은 바가 없었다는 입장이다.[49]
또한 국가주도의 2기 신도시에서 국가가 공급한 토지에 국가에서 제시하는 용적률과 층수에 맞춰 사업계획승인서에 따라 최종 건설허가를 받아 건설했는데 이제와서 불법이라 하는 것은 이해할 수 없다는 입장을 밝혔다.[50]
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| LH청약센터 해당 토지 분양 안내문[51] |
인천 서구청 역시 지난 2014년 8월 이미 사업시행자인 인천도시공사가 문화재보호법상 ‘현상변경 등 허가’를 완료했다며 무허가 아파트라는 표현은 사실이 아니다”라고 23일 밝혔다. 또한 문화재보호법 제81조 제1항을 들며 문화재보호법상 현상변경 등 허가는 ‘대물적 허가’로서 승계 가능한 것이고 법 제81조도 같은 취지에서 ‘권리·의무의 승계’를 규정하고 있다고 말했다. 덧붙여 2017년 1월 개정된 강화된 규제 내용을 적용해 다시 허가받게 하는 것은 법치국가원리와 소급효금지원칙에도 위배된다는 것이다. # 인천 서구청의 이 대답대로라면 문화재청의 태만으로 인해 국민이 피해를 봤다는 비판을 피하기 어려울 것으로 보인다.
또한, 이번 사건에서 불법성 여부를 따지고 있는 동을 철거하더라도 그 뒤로 고층 아파트가 줄지어 있기 때문에 소위 풍수지리적 함의는 2007년 검단신도시 지정 단계에서 이미 상실된 것이라는 주장도 있다. 검단신도시의 전철역 예정지 인근에는 넥스트 컴플렉스 사업을 통해 스카이브릿지까지 갖춘 초고층 상업시설이 들어설 예정인데 이 또한 장릉에서 계양산으로 이어지는 경관을 가릴 수밖에 없는 위치이다.
김포장릉관리사무소에는 문화재청 소속 정규직 직원 3명과 매표 및 수목·잔디 등을 관리하는 25명이 근무 중이다. 전문가들 역시 “이들이 문제점을 알고도 침묵하고 있었다면 ‘직무유기’를 한 것이고, 몰랐다면 ‘직무태만’이다”고 지적했다. 이에 대해 문화재청 측은 “국민들은 다 이상하게 생각하실 것”이라며 “우리도 이해가 잘 안간다”고 말했다. 문화재청직원들은 정말 몰랐나
건설 3사는 소송에 대비하여 각각 '10대 대형 로펌'을 선임하였다(대방건설: 법무법인 율촌, 금성백조: 법무법인 동인, 대광건영: 법무법인 광장). 건설사를 대리하는 법무법인은 고시가 바뀌었으면 토지이용규제 기본법 제8조 8항에 따라 관보게재와 더불어 문화재청에서 인천서구청에 통보[52]를 했어야 했다며 문화재청은 2017년 1월 17일 고시가 변경됐는데도 인천 서구청에 법에 따른 통보절차를 이행하지 않았고, 그 해 4월에 나온 토지이용계획원에도 규제내용이 실려 있지 않다고 지적했다.
또한 토지이용규제 기본법 이외에도 문화재청이 지자체 통보절차를 이행하도록 규정된 절차가 또 있는데, 역사문화환경 보존지역내 건축행위 등에 관한 허용기준 작성 지침 제11조 1항에 따르면 문화재청장은 문화재위원회 심의를 거쳐 확정된 허용기준을 관보에 고시하고 이를 시,도지사 및 시장, 군수, 구청장에게 통보하도록 규정되어 있으며[53], 문화재청은 이 절차 또한 이행하지 않았다고 한다.
건설3사에 절차위반을 내세우고 있는 문화재청이 정작 본인들은 법에 따른 고시절차를 이행하지 않았기 때문에 고시의 절차상 하자가 있음으로 고시 자체가 무효라는 입장이다.
문화재청에서 발행한 2018년 문화재 현상변경 등 업무편람[54] Q&A에는 현상변경허가 시점을 문의하는 질의에서 "(현상변경)허가를 받아야 하는 시점은 개발계획 수립 시 또는 실시계획 수립 시와 관련 없이 행정청의 최종 인허가 처분 전에 받아야 할 사항으로 그 시기를 특정하고 있지 않음을 알려드립니다"라고 답변하였다. 따라서 2017년 문화재현상변경 허가를 완료한 검단신도시의 경우 현재 문화재청이 주장하는 아파트 건설 전 또다시 현상변경허가를 받아야 한다는 논리는 문화재청 자체 자료로도 반박되고 있다.
그럼에도 불구하고 기본적으로 관련법규의 변경을 챙겨야 하는 것은 건설사의 책임인 것은 반박할 수 없는 사실이라는 의견이 있으나 이는 "신고"와 "허가"의 의미를 혼동하는 것에서 오는 오류이며, 국가기관만이 가지고 있는 허가라는 행위의 의미를 생각해 본다면 맞지 않는 논리다. 또한 문화재보호법 시행령 제7조의2 제1항에는 인가ㆍ허가 등을 담당하는 행정기관은 해당 건설공사의 시행이 역사문화환경 보존지역에서 현상변경 등의 행위에 해당하는지를 검토하여야 한다고 명시되어 있으며, 제6항에는 인허가 행정기관은 건설사의 해당행위가 보존행위에 영향을 미칠 우려가 있다고 판단되는 경우 허가를 받도록 "안내하여야 한다"고 명시되어 있다. 따라서 건축행위의 검토 및 보완사항에 대한 안내의 책임은 행정관청 측에 있는 것이다. 즉 개발주체는 허가신청 후 허가가 불허되었을 경우 반려사항에 대한 재검토를 통해 건설계획을 수정 및 보완 후 허가가 날 때까지 계속적으로 재허가를 신청할 뿐이지 처음부터 100% 완벽하게 허가사항을 충족하기는 사실상 불가능[55]하며, 허가관청의 허가여부로 그 적법성을 판단받는 것이다.
또 다른 반론인 지자체 통보절차는 고시의 관보게재로 갈음할 수 있다는 논리에도 관보규정 시행규칙 제11조에 따라 관보의 공문대체가 가능한 사항 중에 고시는 존재하지 않아 적절하지 않은 반론이다. 지자체통보는 해당 발신청 생산공문에 수신처가 해당 지자체로 명확히 명시되어 있어야 하나, 문화재청은 이를 누락하였다.
또한 문화재청측에서 세계유산 목록에서 삭제된 예를 들고 있는 '리버풀 해양무역도시(Liverpool Maritime Mercantile City)'의 경우 세계문화유산 경계 안쪽의 문화재 그 자체였던 건물들이 철거 후 재개발 됨에 따라 삭제[56]된 것이며 장릉과 검단신도시의 경우 세계문화유산 구역 안쪽의 문화재가 직접 훼손된 것은 아니기 때문에 적절한 예로 들기는 어렵다. 또 다른 삭제 예인 독일의 '드레스덴 엘베계곡' 또한 세계문화유산 구역 내에서 신축다리가 건설되면서 세계문화유산 자체가 직접 훼손되었기 때문에 삭제된 것이다. 문화재청의 주장과 달리 검단신도시의 경우처럼 세계문화유산 구역 밖의 개발로 인하여 삭제된 경우는 없다. 또한 문화재청도 세계문화유산구역 자체에는 불법행위가 없다는 것을 인정했다.
그리고 문화재청이 강조하고 있는 풍수지리상의 계양산 조망도 세계문화유산 선정당시 유네스코측 보고서에서는 장릉이 계양산 조망 때문에 세계문화유산에 선정되었다는 것에는 어떠한 근거도 찾을 수 없으며, 법원에서도 문화재청과 유네스코측 어디에도 해당조망에 대해 작성된 문서가 없다고 판결하였다. 또한 이미 여러 조선왕릉의 조망이 도시개발로 훼손된 상태라는 것을 유네스코도 인지한 상황이었다.
또한 언론의 자극적 보도로 "왕릉뷰" 아파트라고 알려졌고 일부 네티즌들도 왕릉뷰 프리미엄을 노리고 건설 또는 입주했다고 주장하지만 이는 사실이 아니다. 왕릉 본체와 해당 아파트들은 900m 이상 떨어져 있어 인간의 눈으로는 의식적으로 찾지 않으면 잘 보이지 않으며 또한 장릉이 아파트의 북쪽에 위치해 있어 보통 뷰라고 표현하는 거실창 조망이 아닌 작은 주방창에서만 조망할수 있다.
5.3. 국토교통부
국토교통부는 '인천검단지구 택지개발사업 개발계획변경 및 실시계획 변경내용'을 2021년 10월 26일 및 2022년 12월 16일 관보를 통해 고시했다.고시를 통해 국토부는 현재 철거 논란이 불거진 AA11(금성백조), AA12-1(대광건영), AA12-2(대방건설) 3개 구역에 각각 최고층수 25층, 20층, 20층 건축을 골자로 한 개발 계획을 승인했다. 김포 장릉 경관침해 사태와 관련해 문화재보호법이나 문화재 보존영향에 대한 언급은 계획내용에 없었다. 문화재 보존 영향검토 관련 내용은 교육시설(대학교) 용지인 인천시 서구 불로동 238-5 일원에 한해서만 언급됐다.
국토부 고시는 2017년 문화재보호법 개정 이후에도 총 4차례나 해당 3개 아파트 부지에 대해선 문화재 보존 영향 검토 구역을 명시하지 않고, 개발계획을 승인했다. 특히 4차례의 택지개발사업 계발계획 및 실시계획 변경을 승인하면서 인천시 서구 불로동 238-5 대학부지만을 한정하여 개정 문화재 보존 영향검토를 언급했다.
이를 고려하면 최종 승인권자인 국토부조차 인천검단지구 공동주택 개발 지역은 이미 현상변경 허가를 완료한 것으로 인정했다는 해석이 나온다. 이에 정상적인 도시개발과 최고층수 기준으로 주택사업이 승인될 수 있었다는 것이다.
토지이용규제 기본법 제9조 제2항에 따라 중앙행정기관의 장은 지역ㆍ지구등이 신설되거나 지역ㆍ지구등에서의 행위제한 내용이 변경되는 경우에는 그 내용을 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관에게 통보하여야 한다고 명시되어 있는데, 문화재청에서 통보과정을 누락하였다면 국토교통부에서도 해당 규제변경 내용을 알 수가 없었을 것으로 보인다.
따라서 국토부 고시 기준으로 현재까지 인천검단지구에서 3개 공동주택 개발 지역은 문화재 보존영향 검토 구역이 아닌 셈이다.
또한 문화재청은 지자체에서 허가 절차를 올리지 않으면 개발현황을 일일이 알기 어렵다는 입장이나, 문화재청이 주장하는 고시 관보게재 만능주의와 같은 논리를 적용해 보면 해당 아파트들의 착공 전 국토교통부에서 2018년 6월 18일에 관보게재한 국토교통부 고시 제2018-335호에 기재되어 있는 기준용적률 및 최대층수를 문화재청 또한 사전에 인지하고 아파트건설 전 문제제기를 했어야 한다는 모순에 빠진다.
국토교통부의 2018년 고시에 따르면 문화재청에서 주장하고 있는 아파트 건설 전 아파트들의 층수를 인지할 방법이 없었다는 주장은 사실이 아닌 것이다.
즉 문화재청이 주장하는 "우리는 변경된 고시를 관보게재 했으니 그걸 확인하지 못한 너희 잘못이고 우리청 책임은 없다"라는 논리가 국토교통부 입장에서는 "우리도 착공전 20층 이상으로 관보게재를 했으니 사전에 인지하지 못하고 골조가 올라간 후 철거를 주장하는 것은 너희 청 책임이다"라고 할 수 있다는 것이다.
또한 문화재청이 주장하고 있는 2014년 8월 토지매각 전 토지에 대한 심의시 최고층수를 알지 못했다는 논리에도 이미 2010년 국토해양부 고시 제2009-1307호와 2013년 국토해양부 고시 제2013-80호에 걸쳐 해당아파트들이 고밀, 고층으로 지어질 것이라는 국토부 고시가 관보에 게재되어 있었다.
따라서 애초에 문화재청이 2014년 현상변경허가를 반려했거나 용도변경, 용적률 및 최고층수를 조정하게 했다면 이 사태는 발생하지 않았을 것이다.
문화재 주변에 대규모 신도시가 지어질 계획이 있었고, 여러 차례에 걸쳐 지속적으로 고층아파트가 건설 될 것이라는 고시가 관보게재되고 있었음에도 문화재청은 사전에 인지하지 못하고 뒤늦게 철거를 주장하고 있다.
이에 대한 반론으로 "해당 부지에 계양산 조망을 피해 20층을 지을수도 있기 때문에 사전에 인지할 수 없다"라는 주장이 있지만 AA12-1(대광건영)부지는 국토부 고시에 있는 층수대로 라면 어느곳에 짓더라도 계양산 조망을 피해서 지을 수는 없다. 또한 다른 부지라고 하더라도 이미 층수와 더불어 허용 용적률을 같이 고시했기 때문에 20층 아파트가 고밀로 지어질 것이라는 것을 파악했어야 한다.
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| 2020년 1월 6일 국토교통부고시 검단신도시 택지개발사업 관련 결정도(저층배치구간 관련) / 해당 부지에 저층배치구간이 설정되어 있지 않다. |
위의 표는 지금까지 해당 용지에 20층으로 아파트가 건설될 것이라는 내용이 관보게재된 검단신도시 관련 고시의 목록이다. (관련홈페이지에서 "인천검단지구"로 검색) 검단신도시의 해당 용지에 최대층수 20층으로 건설된다는 고시를 국토부는 수차례 관보 게재했으나, 문화재청은 단 한 번도 문제를 제기하지 않았다. 장릉에서 바라본 계양산 조망이 많은 가치가 있었다면 애초에 해당 용지를 신도시에서 제외해 달라고 요청했거나 아파트가 아닌 공원이나 학교용지 등으로 설정해 달라고 요구했어야 한다.
아파트가 건설중이었으나 계양산을 가리지 않았던 시점인 2021년 1월 5일 자 국토부 고시가 관보에 게재되었을 때도 문화재청은 해당 사태의 문제를 제기하지 않았다. 즉 문화재청은 10년이 넘는 기간에 수차례 고시가 게재되는 동안에도 아무런 관심이 없었고, 아파트가 완공된 지금에 와서야 철거해야 한다고 주장하고 있다.
2014년 문화재현상변경 허가를 받고 2017년 문화재청의 고시변경 이후 4차례 저층배치구역이 없는 20층으로 건설한다는 고시가 나갔음에도 문화재청측에서 어떠한 반응이 없었음으로 국토부측에서는 소급하여 현상변경 허가를 다시 받아야 한다는 문화재청측 주장을 전혀 알수 없었고, 2014년의 현상변경허가로 해당 절차가 종료된 것으로 판단했다.
해당 자료들을 토대로 왜 아파트 건설전 국토부고시를 기준으로 선제적으로 조치를 취하지 않았냐는 질의에 문화재청은 현재 수사중인 사안이라 밝히기 어렵다고 답변하였다.
5.4. 정치권
2021년 10월 5일 문화체육관광위원회의 국정감사에서는 여야를 가리지 않고 문화재청의 책임을 물었다.-
더불어민주당 이병훈 의원은 문화재청에서 토지이용규제기본법에 따른
고지 의무를 다하지 않은 업무 태만이 문제라고 비판했다. 또한 기존의 아파트를 철거하여도 장릉에서 바라본 조망이 회복되지 않는 점을 지적했다.
- 국민의힘 소속 배현진 국회의원은 보도자료를 통해 2021년 문화재청 국정감사에서 세계문화유산 등재 후 3,200억의 예산을 투입했음에도 관리체계가 부재하고, 김포장릉 현장공무원 25명이 존재해도 최근에서야 우연히 사태를 파악하였으며, 유네스코 공식보고서에 최근 장릉사태를 누락하였다는 이유와 문화재청장의 2차례에 걸친 위증에 대하여 감사원 감사를 결의하였다고 밝혔다. 또한 건설이 2019년부터 시행됐는데 정기적으로 유네스코에 보고하는 문화재청이 2021년 5월에야 우연히 문제를 알게 되고 7월 유네스코에도 이 사실을 보고하지 않은 것을 지적했다.
6. SBS 그것이 알고싶다 방송
2022년 1월 15일, 이 사건을 다룬 SBS <그것이 알고싶다> 1291회 "왕과 나 - 기이한 데스매치는 누가 설계했나?" 편이 방송되었다. 해당 방송에서는 기본적으로 입주예정자의 피해를 우려하는 시각을 보였으며 사건의 원인이 문화재청과 인천 서구청의 법리해석 차이에 있다고 보았다. 2014년 인천도시공사가 받은 문화재 현상변경허가가 분양을 통해 건설사에게 승계되었는지, 아니면 건축을 시작할 때 건설사가 다시 문화재 헌상변경허가를 신청해야 하는지가 쟁점이다.또한 방송에서는 문화재청의 여러 과실과 탁상행정을 집중 조명하였다.
- 문화재청은 2017년 문화재 현상변경허가에 관한 문화재청 개별심의 시행 사실을 관보에 게재하였으므로 법령 개정 사실을 충분히 알린 것이라며, 이를 확인하지 않은 인천 서구청과 각 건설사의 과실을 주장했다. 하지만, 김포시청에 의하면 문화재청은 당시 김포시에 개별 공문을 보내 개정 사실을 통보한 것으로 알려졌다. 관보만으로 개별 공문을 갈음할 수 있다면 문화재청이 굳이 김포시에만 개별 통보할 이유가 없으며, 장릉 소재지인 김포시에만 통보하고 인접 지자체인 서구에 대한 통보는 누락했다는 합리적 의심이 가능하다.
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문화재청의 의견에 따라 3개 단지를 일부 철거하더라도 그 뒤로 수많은 아파트와 주상복합이 지어졌거나 지어지는 중이므로 최종 목표인 장릉에서의 계양산 조망 복원은 불가능하며, 이는 드론 촬영을 동원한 3D 모델링으로 확인되었다.
위는 방송에서 공개된 3개 단지 철거 후의 계양산 조망 시뮬레이션. 단지를 철거해도 다른 아파트로 인해 계양산이 보이지 않음을 알 수 있다. 게다가 그 뒤로는 시뮬레이션에는 반영되지 않은 39층에 달하는 업무용 빌딩이 들어설 예정이다. 장릉의 계양산 조망을 가로막는 것은 문제의 단지들이 아닌 검단신도시 그 자체이며, 문화재청이 장릉의 경관과 풍수지리를 지키고 싶었다면 검단신도시가 발표된 2006년이나 검단지구 개발계획이 고시된 2007년에 공론화를 했어야 한다. - 장릉 경관 복원이 사실상 불가능함에도 문화재청이 문제가 된 3개 단지에만 철거라는 강경 대응을 고수하는 이유는 해당 단지들이 문화재청이 개입 가능한 문화재보호구역에 걸쳐있기 때문[57]이다. 장릉과 계양산 사이에 있는 다른 건축물들은 문화재 보호구역 바깥에 있어 문화재청이 간섭할 수 없는 것이다. 그리고 대법원은 해당 단지들도 문화재 보존지역에 속하지 않는다고 판결했다.
- 제작진이 문화재청에 장릉 경관 복원이 불가능함에도 단지 철거를 주장하는 이유에 대해 인터뷰를 요청하자 문화재청은 거절했으며[58] 이후 서면 답변을 통해 "장릉 경관 복원을 할 수 없더라도 문화재보호법이 무력화되는 것은 아니며, 해당 단지는 문화재보호법을 위반했기에 철거가 바람직하다"는 입장을 밝혔다. 해당구역이 문화재 보존구역이 아니라는 대법원 판결 이후 그것이 알고싶다의 오랜 전통인 “인터뷰를 거부하는 쪽이 범인이다” 라는 법칙이 이번에도 적중하였다는 평가다.
- 장릉을 관리하는 관리소 직원들은 건물의 골조가 다 올라가는 것을 계속 지켜보았으나, 인터뷰 결과 직원들은 해당 아파트가 너무 멀리 있어 문화재보호법 위반 건축물일 것이라고는 생각해 보지도 못했으며, 상부로부터 어떠한 지침하달이나 관련교육도 받지 못했다고 답변하였다. 결과적으로 문화재청은 공사를 중지시킬 기회가 여러 번 있었음에도 이를 다 날려먹고 분양과 골조 공사가 모두 끝난 2021년 하반기에 와서야 공사 중단과 철거를 요구하는 뒷북을 친 것이다.
- 수천 명의 재산과 주거환경을 인질로 잡고 여론전과 소송전을 펼칠 정도로 조선왕릉 보호를 중시하는 문화재청이 정작 개별 왕릉을 관리하는 직원 수를 증원하는 데에는 인색한 점이 지적되었다. 장릉 관리소 직원 인터뷰에 의하면 장릉은 그나마 많은 인원을 배정받아 소장 포함 3명이 근무하고 있으며, 어떤 왕릉은 1명이 근무하거나 무인으로 운영되는 곳도 있다고 한다.
- 문화재청의 늑장 대응도 지적되었다. 3개 단지가 들어선 용지는 2017년 인천도시공사가 건축물 최대 높이 148 m를 조건으로 건설사들에게 분양하였으며, 2019년 인천 서구의 건축 허가를 받아 공사를 시작했다. 이러한 과정은 모두 국토교통부와 서구의 고시로서 관보에 게재되어 있다. 건설사와 서구가 문화재청 고시를 확인하지 않았으니 과실이 있다는 문화재청의 주장을 그대로 적용하면 문화재청도 관보에 게재된 국토부와 서구의 고시를 확인하지 않고 아파트가 다 올라갈 때까지 방치했다는 이야기가 된다.
7. 관련 영상
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| 문화재청의 주장에 맞춰 “무허가아파트”라는 제목의 SBS의 기사 |
| 김현모 문화재청장의 청와대 국민청원 공식 답변 |
| 감사원 감사결과에 대해 보도한 SBS의 기사 |
| 관련 사태 양측 입장을 각각 정리한 유튜브 영상 |
[1]
피고 문화채청 궁능유적본부장이 원고들에게 공사중지명령을 내린 날.
[2]
검단신도시 로제비앙 라포레 아파트 시행사 및 시공사
[3]
검단신도시 예미지 트리플에듀 아파트 시행사
[4]
"군"의 묘가 왕릉으로 취급되는 이유는 매장자인 정원군이 반정으로 왕위에 오른 아들 인조에 의해 원종으로 사후 추존되면서 정원군의 묘 또한 장릉으로 승격되었기 때문이다. 정원군의 추존과정은 순탄하지 않았다. 반정이라는 비정상적인 방식으로 즉위했던 인조는 자신을 낳아준 부친을 국왕으로 추숭함으로써 자신의 왕권을 높이고 싶어했지만, 명분과 종통(宗統)의 의리를 강조하던 신료들은 인조의 그 같은 시도에 격렬히 반발했다. 그러나 인조는 반대하는 신료들을 ‘시정잡배’로, 성균관 유생들을 ‘괴물’이라고 매도하면서 추숭을 강행하려 했다.
이귀는 그 과정에서 솔선해서 ‘총대를 멨다.’그는 경연(經筵) 자리에서 추숭을 주장하다가, 반대하는 신료가 있으면 소리를 지르고 주먹으로 바닥을 치면서 성토하고 모욕을 주었다. 추숭 문제를 놓고 신료들 사이에 감정의 골이 깊어질 수밖에 없었다. 인조는 결국 1632년(인조 10) 5월 정원군을 ‘왕’으로 추숭하여 원종(元宗)이라는 묘호를 올렸다. 원종과 계운궁의 산소는 장릉(章陵)으로 승격되었다. 신료들의 반대와 조야의 공론을 모조리 무시하고 밀어붙여 얻어낸 ‘성과’였다.
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[5]
능 본체기준 950m
[6]
아파트들의 골조 완성 후 갑자기 시작된 문화재청의 불법건축물이라는 주장 및 언론보도들은 21만 명의 대중들이 청와대국민청원에 아파트 철거를 촉구하도록 만드는 결과를 낳았다. 실제 건설 관계자, 입주 예정자 측과의 여론의 입장 반응 차이가 극단적으로 갈라졌었고, 무조건 철거를 바라는 대중들의 의견이 압도적으로 많았다. 당시에는 서구청과 건설사들의 합법적인 건축이었다는 항변은 전혀 대중들에게 받아들여지지 않았다. 그 뒤 해당 건축물들의 위치가 '문화재 역사문화환경 보존지역' 자체가 아니라는 사법부의 판결 이후에도 재판결과나 판결이유를 모르고 있는 대중들이나 열성적인 문화재 보호론자 등 철거를 촉구하는 의견은 그 수가 줄어들긴 했지만 아직도 존재하고 있다(단 사법부에 의해 문화재청의 그간 주장들이 기각된 이후에는 언론 보도 및 보도에 대한 댓글자체가 사건초기에 비하면 매우 적은 수준으로 대중들의 관심에서 빠르게 잊혀져 갔고 문화재청의 공사 개입을 비난하는 의견도 현재는 그 비율이 상당수 많아졌다). 또한 장릉 뿐만 아니라 수도권내 많은 왕릉들의 앞에 이미 수많은 건축물들이 들어서 있음에도 유독 해당 아파트만 철거를 바라는 의견들이 많다는 것은 그만큼 문화재청의 아파트 공사 개입과정에서의 언론보도 등이 대중적 관심을 이끌었기 때문일 것이다.
[7]
법원판결문: 피고(문화재청)가 이와 다른 전제에서 한 이 사건 처분은 위법하므로, 원고들의 나머지 주장에 대하여 나아가 살펴볼 필요 없이 취소되어야 한다.
[8]
이는 근거없는 주장이다. 문화재청이 “리버풀해양무역도시”와“ 드레스덴엘베계곡”을 세계문화유산 삭제의 예로 들고 있지만 이들은 문화유산구역 자체를 개발(장릉을 이장하고 그 자리에 아파트를 지은 격)하여 삭제된 것이다. 그러나 장릉은 문화재 구역 내는 전혀 훼손된 바가 없고, 문화재청 주장과는 반대로 문화유산 구역 외부의 개발로 세계문화유산에서 삭제된 사례는 전혀 없다.
[9]
그것 마저도 고시 후 법으로 하게 되어 있는 "지자체 통보절차"를 누락했던 사실이 감사원 감사를 통해 적발되었다.
[10]
업무처리과정에 대한 사과일뿐 건설사 및 입주민들에 대한 직접적인 사과는 전혀 없었다
[11]
판결 직전까지 언론들은 해당 아파트들의 입주진행률과 부동산 매물출현 여부, 입주이사 하는 모습까지 촬영해 보도했고 이사한
주민들에게 입주 소감에 관한 인터뷰도 진행해 보도했다.
[12]
해당 부지는 건설사들이 시행사도 아니며, 국가주도 2기 신도시의 부지에 국가(국토부)에서 정한 기준대로 건설 한 것이다
[13]
만일 사법부가 법에서 정해진 200m 밖이라도 문화재보존지역으로 확대할 수 있다고 판결했다면 검단신도시는 해당 건축물 뿐만 아니라 신도시 전체를 통째로 허물어야 하며, 조선대 문화재가 즐비한 수도 서울은 문화재 보호만을 위해 앞으로는 어떠한 개발도 할 수 없는 처지에 이를수 있다
[14]
수도권내 다른 지역의 보존 구역 범위는 서울특별시의 경우 100m, 인천광역시의 경우 200m이다. 경기도만 그 두 배 이상인 500m을 적용시킨다는 것이 형평성상 처음부터 맞지 않았다.
[15]
이에 대한 반론으로 경기도문화재보호조례 제5조 2항에 ＂국가지정 문화재 및 세계유산의 외곽경계에서 200미터 초과부터 500미터 이내 지역에서 건축하는 높이 10층 규모 이상의 건축물 또는 시설물에는 해당 건축물 또는 시설물이 문화재에 미치는 영향을 검토하여야 한다＂ 라는 조항 및 "제6항에 제1항부터 제5항까지를 검토한 결과 해당 건설공사가 문화재 보존에 영향을 미칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 법 제13조, 제35조에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 절차에 따라 조치를 하여야 한다" 는 조항을 들어 문화재 경계 200m 밖에서도 문화재청이 개입할 수 있다고 주장한다. 그러나 위의 반론들은 법조문을 정확히 읽어 보면 알겠지만 주어가 “시장, 군수”이고 어디까지나 허가권이 있는 지자체에서 문화재에 영향이 있다고 “인정”했을 경우에만 후속조치로 적용할 수 있다. 해당 건축공사는 건축허가 당시 주택사업계획 승인서에 해당 지자체 문화재과의 검토 의견이 ＂의견 없음＂으로 기재된 것이 확인되었고 지자체에서 최종 건설허가가 승인된 이상 법원은 해당 공사가 문화재청의 허가를 추가적으로 받아야 할 의무가 생기지 않는다고 판결하였다.
[16]
이미 서울에선 세계문화유산 선정 이후 왕릉 주변에 새로 지어지는 건축물들이 왕릉의 조망을 가리며 건설되고 있는데 문화재보호구역 밖이라면 조망을 가린 건축물들 때문에 법적문제가 된다거나 세계문화유산에서 삭제된다거나 하는 문제가 전혀 발생된 사례가 없다.
[17]
문화재청은 과거부터 보도통제에 집착한다는 비판을 받아왔다
관련기사
[18]
토지이용규제 기본법 제8조 8항,
역사문화환경 보존지역내 건축행위 등에 관한 허용기준 작성 지침 제11조 1항
[19]
논란 이후에 뒤늦게 반영되었다.
[20]
장릉의 계양산 조망이 중요했다면 더욱더 청약시스템에서 장릉 인근 아파트들의 분양공고를 모니터링했어야 한다.
[21]
문화재청측에서는 규제정보 등재를 지자체가 담당한다며 책임을 회피하는 듯한 입장을 취하고 있다. 그러나 국토이용정보체계에의 규제정보 등재는 지자체가 주가 되기 때문에 등재누락을 방지하기 위해 법에는 문화재청에서 고시 변경내용을 지체 없이 지자체에 통보하도록 되어 있는 것이다. 토지이음지도의 이력을 보더라도 역사문화환경 보존지역 표시가 '21.10.6까지 누락됐던 부분이 '22.1.10에야 업데이트 되었는데, 문화재청의 통보 누락으로 인해 고시 개정 당시에 인천시에서는 알지 못하였고 문화재청의 고발 이후 고시 개정 사실을 인지한 것으로 알려졌다. 감사원은 이처럼 몇 년 동안이나 지자체에서 해당 고시개정 사항을 반영하지 않고 있었는데도 단 한 번도 문화재청의 사후관리는 이루어지지 않았다고 지적했다. 또한 감사원은 이것에 대한 주 원인은 고시개정에 대한 문화재청의 지자체 통보 누락이라고 봤다. 장릉 건 이외에도 수차례 통보가 누락된 사항을 감사원이 적발하였는데 변경된 규제사항을 지자체에 공문으로 통보할 때 반영사항을 회신하라는 문구만 추가했어도 누락을 막을수 있었을 것이다. 이에 대해 감사원은 문화재청의 등재 결과 회신요청이 단 한 건도 없었다고 지적했다. 즉 사후관리가 전혀 이루어지지 않았다는 것이다. 문화재청은 본인들의 의무도 다하지 않은 상태에서 책임은 모두 지방자치단체에게만 떠넘기려는 행태를 보이고 있다. 국정감사에서도 문화재청이 고지하지 않은 것은 명백한 행정상 과실"이라며 "책임을 지자체에 전가할 것이 아니라 철저히 조사해 책임자를 처벌해야 한다"는 의견이 있었다.
[22]
문화재청측에서는 문화재 관련 규제정보는 토지이음보다는 문화재 공간정보 서비스(https://gis-heritage.go.kr/)가 중심이며, 누구든 이를 이용하여 쉽게 확인할 수 있다고 주장한다. 그러나 문화재청의 주장은 토지이용규제 기본법을 정면으로 배척하는 주장이다. 문화재공간정보서비스는 해당 홈페이지에도 법적효력을 가지지 않는 참고자료로만 사용하라고 기재되어 있다. 그에 반해
토지이용계획확인원은 정부의 직인을 찍어 발급하는 사실상 토지규제의 주민등록등본이나 등기부등본과 같은 역할을 한다. 이는 각 부처별, 법령별로 산재되어 있는 무수하게 많은 규제들을 국민들이 일목요연하게 파악할수 있도록 하며 규제가 누락되지 않도록 한다. 문화재청의 주장대로라면 전국에서 발급되는 토지이용계획확인원은 더 이상 신뢰할 수 없는 문서가 되어 버린다. 주 업무 기관인 문화재청은 본인들도 몇 년 동안이나 토지이용계획확인원에 등재되어 있지 않은 사실을 파악하지 못하였는데도 정부문서를 믿고 사업을 진행한 일반기업들에게만 책임을 전가하고자 했다.
[23]
문화재청의 상고가 대법원에서 기각되기 전의 주장이며 아파트의 위치가 문화재 보존구역이 아니었다는 대법원의 판단이 나온 이후에는 문화재청 기획조정관이 법원의 결정을 인정한다는 의견을 밝혔다
[24]
문화재청의 주장과 반대로 대법원의 최종 판결에 따르면 해당 단지가 있는 곳은 문화재 보존지역 밖이다. 따라서 문화재청이 개입할 수 없는 위치이고 허가절차 자체가 필요 없다.
[25]
이에 대해 감사원은 고시개정 후 해당 고시개정 내용을 지자체에 통보하는 법적 절차를 문화재청이 누락하였다고 지적했다.
[26]
재판과정에서 문화재청은 해당 조항을 증거로 제출하지 못하였으며, 법원 확인결과 장릉의 계양산 조망관련 조항은 없는 것으로 확인되었다.
[27]
그러나 2022년 문화재청 국정감사에서 해당 사건으로 세계문화유산에서 등재취소가 될 가능성은 없다고 문화재청장이 답변하였다. 자세한 내용은 후술
[28]
실제로
영국
리버풀의 경우 세계문화유산으로 등재된 지정구역을 재개발하면서 역사적 가치와 기존 경관이 훼손되었단 이유로 자격을 박탈당한 바 있다. 또한
러시아
상트페테르부르크 구 시가지에도
가즈프롬이
라흐타 센터를 지으려다가 상트페테르부르크의 낮은 스카이라인을 훼손할 경우 가치 훼손으로 유네스코 문화유산에서 퇴출될 수 있다는 경고를 받자 주민 반대로 건설 부지를 위성도시인 라흐타로 옮긴 끝에 문화유산 자격을 지킨 바 있다.
[29]
한 왕조 왕들의 무덤이 전부 보존되어 있는 경우는 세계적으로도 드물다고 한다. 중국만 해도 왕릉이 문화유산으로 등재되어 있긴 하지만 한 왕조 전체가 다 등재되어 있지는 않다.
[30]
단, 문화재계에서는 오히려 선정릉을 조선왕릉 훼손의 대표적 사례로 간주하는 시각이 우세하다. 선정릉은 강남 개발로 인해 선릉과 정릉의 금천교, 선릉의 우백호와 정릉의 좌청룡, 선릉의 연지(蓮池) 등이 훼손됐으며 도시 계획에 따라 능역은 자로 잰 듯하게 일직선으로 잘려 나갔다.
[31]
해당아파트 들은 국가주도 2기 신도시로 국가가 부제와 층고, 용적률을 정한 곳이다
[32]
국립수목원(광릉수목원)이 광릉에 포함된 영역이었던 점이 대표적인 사례다. 숲 조성의 역사는 수목원하고는 비교할 수 없다. 왕릉 영역이란 식생까지 다 포함되는 것으로 왕릉이 조성되고 몇백 년 전부터 숲을 관리해왔다.
[33]
문화재청과 건설사들 사이의 갈등은 사실 해묵은 문제였다. 공사 현장에서 유물이라도 나오면 관련 조사 완료까지 공사가 전면 중단되기 때문에 건설사들은 유물이 보여도 눈치껏 치워 버리거나 묻어 버리려고 하며 이를 아는 문화재청도 칼같이 감시하다가 뭔가 유물이나 유적으로 의심할 만한 것이 확인되면 바로 공사 중지 명령을 내린다. 조사가 빨리 끝난다면 협조가 되겠지만 만약 국보급 유물이라도 나오면 공사 일정은 한없이 미루어진다.
[34]
다만 이 부분은 매우 극단적인 가정으로, 이후에 문화재 구역 일대는 선 검토 후 승인을 통해 건축물을 지을 수 있도록 절차를 변경하면 되고, 그러면 일단 짓고 보자는 마인드는 이러한 절차 변경으로 완전히 막을 수 있다. 실제 건축물은 관청의 허가 없이는 착공조차 할 수 없으며 해당 사태는 승인을 받았다는 차이점이 있다.
[35]
문화재청 주장과는 반대로 감사원은 문화재청이 보존지역 내 허가사항에 대한 사후관리를 소홀히 했다고 봤으며 문화재청은 규정상 매년 정기적으로 허가사항에 대한 이행실태를 점검하는 등 사후관리를 해야 했었다고 지적했다.
[36]
문화재청이 상황을 모니터링해야 하는 의무가 있다고 주장하는 측은
국가지정문화재 현상변경 허가 처리 지침 제17조에 의거 문화재청장은 2014년 문화재현상변경 허가 이후 매년 현장점검을 시행하여 건축물에 대한 관리를 했어야 하지만 이행하지 않았다는 의견을 펼친다. 그런데 문화재청 입장에서는 해당 아파트는 현상변경 허가를 받지 않았으니 '허가 이후 점검대상'에 없을 수밖에 없다. 2014년에 받은 현상변경은 '택지(토지)의 개발에 관한 허가'이지, 문화재보호법 시행규칙에 따라서 배치도ㆍ평면도ㆍ입면도ㆍ단면도 및 대지 종횡단면도 등 건축물의 설계도면을 검토받아 받은 '건축물에 대한 허가가 아니'었다. 실제로 LH에서도 택지개발에 대하여 현상변경 허가를 받은 뒤 개별 건축물을 지을 때 다시 한 번 허가를 받고 있다. 단 대광건영의 아파트 부지는 굳이 배치도를 보지 않더라도 20층으로 건설되면 아파트를 어디에 배치하더라도 계양산을 가릴 수 밖에 없는 위치다. 또한 국토부 고시에는 해당 부지에 저층배치구간이 설치되어 있지 않았기 때문에 모든 위치가 20층으로 건설된다는것을 알수 있었다. 따라서 계양산 조망이 중요하다면 2014년 토지현상변경허가 당시 국토부고시를 문화재청이 확인하여 애초부터 토지에 대한 허가 자체를 내주지 않았더라면 해당 부지는 학교나 공원 같은 저층으로 개발되어 이러한 논란을 원천적으로 차단할 수 있었을 것이다. 무엇보다 감사원은 문화재청 감사에서 매년 정기검사를 실시했어야 했음을 지적하였다.
[37]
관보에는 20층으로 지어질 것이라는 국토부 고시 내용이 10년에 걸쳐 수차례 게재되었다.
[38]
그러나 황평우 소장이 주장한 해당 공고내용은 없는 것으로 확인되었다.
[39]
문화재보호법 제103조 제3항 및
국가지정문화재 현상변경 등 허가 절차에 관한 규정 제17조, 제21조에 따라 미신고시 300만원 이하의 과태료가 부과된다.
[40]
금성백조 예미지의 용지분양공고문에는 해당 착수신고 내용이 존재하지 않았다.
[41]
지금도 많은 곳에서 유네스코 세계유산을 등재 시도 중이며 특히
가야고분군은 국가 차원에서 등재를 시도하려고 하는 곳이다.
[42]
중국은
강릉단오제와
한국의 서원이 유네스코에 등재되었을 때 불만을 표출하였으며
고대 고구려 왕국 수도와 묘지도 현재 중국의 영토에 있다는 점을 근거로 중국이 문화유산으로 등재하였다. 무엇보다도 중국은
동북공정을 비롯하여 대대적으로
역사 왜곡을 시도해 온 전례가 있다.
[43]
북한은 전근대의 조선왕조를 '봉건왕조'라며 원색적으로 비난하지만, 조상의 문화와 얼을 보존한다며 남아 있는 문화유산은 철저히 지키고 있다. 그런 상황에서 조선왕릉의 세계유산 등재가 취소된다면 북한 입장에서는 물어뜯기 좋은 먹잇감 하나가 던져지는 거나 다름 없는 셈이다.
[44]
한국 내에서 제일 큰 나무도
양평군
용문사의 1100살로 추정되는
은행나무로
41m 뿐이다. 58m라면 중국에서 만들어진 바 있는
세계 최대 청동상의 높이와 맞먹으니 현실적으로 해당 길이 이상의 나무를 구하는 것은 불가능한 것이다.
[45]
만약 처음의 택지 개발조차 아예 불허한다면 계양산을 가리지 않는 아파트를 지을려고 해도 택지 개발 단계에서 불허하는 꼴이 되어 버린다. 단 대광건영의 부지는 2010년 국토부고시 층수라면 아파트 동을 어떻게 배치하더라도 계양산을 가릴 수 밖에 없는 위치이다. 처음부터 토지의 현상변경허가 자체를 불허했다면 하는 아쉬움이 있다.
[46]
감사원은 “문화재청은 행위기준을 수립하거나 변경했을 때에는 국가지정문화재가 위치하는 관리기관인 시·군·구 뿐만 아니라, 보존지역에 포함된 관련 시·군·구에도 이를 통보해야 한다”고 지적했으며 이는 문화재청이 고지 의무가 없고 관보에 게재만 해도 효력이 생긴다고 주장한 것과 배치된다..
[47]
이에 대해 문화재청은 경기도 문화재 보호 조례 5조의 국가지정문화재와 세계유산의 외곽경계 200m 초과, 500m 이내 지역의 건축물에 대해 문화재에 미치는 영향을 검토해야 한다는 내용이 고시의 근거가 될 수 있다고 주장하고 있지만 이 역시 잘못된 해석이라는 것이 법무법인들의 분석이다. 해당 조례 내용의 주어가 ‘문화재청’이 아니고, 문화재 조례의 주체가 ‘경기도’이기 때문에 검토 주체와 결정 여부 역시 문화재청이 아닌 지자체에게 있다는 것이다. 특히 조례상 문구인 "시장⋅군수는 제1항부터 제3항까지에 해당하는 지역의 건설공사에 대한 인가⋅허가를 행하는 경우", "시장⋅군수는 건설공사 등의 인가ㆍ허가 신청이 있는 때에는" 등의 문구로 보았을 때 해당 검토도 경기도 지자체에서 인허가 업무의 신청을 받았을 때만 유효한 경우이고 검단신도시와 같이 인천시 자치단체에서 허가업무를 처리할 때는 해당 규정을 적용할 수 없는 것이다.
[48]
인천 서구청은 2014년 이미 문화재현상변경허가를 득하였기 때문에 재허가를 받을 필요가 없다고 판단하여 심의 접수 자체를 거부했다.
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국가지정문화재 현상변경 허가 처리 지침 제15조에 따라 문화재청장은 2014년 문화재현상변경 허가 이후 매년 현장점검을 시행했어야 했고 이에 위반사항이 있다면 선제적으로 조치했어야 하지만 문화재청은 골조완공전까지 해당 사실을 알지 못했으며 이는 지침 위반이다.
[50]
그것이 알고싶다에서 인터뷰한 건설사 관계자는 이때 최종 사업계획 승인서에 문화재과는 "의견 없음"으로 회신하였다고 한다.
[51]
최고층수가 20층으로 되어 있다. 또한 해당 토지는 어느곳에 20층으로 짓더라도 계양산 조망을 피해서 지을 수는 없다(문화재청은 국토부 고시가 20층으로 관보게재되었더라도 계양산 조망을 피해서 지을 수 있다는 논리를 펴고 있다).
[52]
실제 해당 관보이다. 개별통보 없이 담당자 혼자서 매일매일 상당한 분량이 게재되는 관보에 있는 고시와 법률 등을 하나하나 놓치지 않고 체크하기는 불가능에 가깝다. 따라서 법에도 허가와 관련된 중요 사항들은 개별통보할 것을 명시한 것이다.
[53]
제12조 7항에 따라 허용기준의 변경, 조정 절차 또한 그를 준용하도록 되어 있다.
[54]
p186, Q&A 39번
[55]
자치단체마다 법률의 해석이 다른 경우가 많으며 같은 자치단체라고 해도 담당자 및 결재권자 개개인의 법률해석에 차이가 나는 경우가 많아 변수를 모두 고려하기는 사실상 불가능하다.
[56]
구역 자체가 재개발되었음에도 삭제 권고는 쉽게 내려진 결정은 아니었다. 리버풀의 세계유산 삭제를 논의하는 과정에서 세계유산협약 당사국 21개국으로 구성된 세계유산위원회에서는 팽팽한 논의가 이어졌다. '영국 정부에게 조금 더 해결할 시간을 주자'는 호주, 브라질, 남아프리카공화국, 에티오피아 등의 의견과 '세계유산협약의 신뢰도를 위한 불가피한 결정'이라는 노르웨이, 바레인, 중국 등의 의견이 맞서 장시간의 논의 끝에도 합의를 도출하지 못했고 결국 비밀투표를 통해 삭제가 최종 결정되었다(출처: 제44차 유네스코 세계유산위원회).
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법원 판결 결과 해당 3단지도 개입이 불가능한 위치인것으로 판결되었다.
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같은 시기 본부장이 직접 실명을 걸고 인터뷰하며 적극 해명한 인천 서구청의 태도와 대조된다.