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최근 수정 시각 : 2024-07-05 11:57:11

법폐개혁

1. 개요2. 배경3. 전개
3.1. 미국의 은구입법과 중국의 대응3.2. 미국 정부 내부의 갈등3.3. 관리통화제의 채택과 영국으로의 접근3.4. 단독 개혁 결정3.5. 은국유화와 관리통화제 실시3.6. 2차 양광사변과 중미은협정
4. 결과5. 참고 문헌6. 관련 문서

1. 개요

法幣改革

1935년 11월 4일 국민정부가 은본위제도 폐기, 은국유화와 관리통화제 실시를 기반으로 전격적으로 단행한 화폐개혁. 폐제개혁이라고도 한다.

2. 배경

1935년 이전까지 중국은 은본위제를 채택하고 있었지만 1929년 대공황과 더불어 1934년부터 실시된 미국의 은 구입 정책으로 인해 국민정부는 대단한 금융혼란을 겪게 되었다. 국민정부는 금융에 대한 정부의 통제력 확보와 경제개발을 위하여 20년대 후반부터 다양한 정책을 실시하였는데 그 중 하나가 금융개혁이었다. 1932년 7월 재정부장 쑹쯔원이 상하이 은행과 은장업자들을 소집하여 폐량개원, 즉 기존의 양은을 기본으로 하는 정책을 폐지하여 중앙은행에서 발행하는 원으로 통일하려고 했다. 이들이 동의하자 1933년 3월 10일 국민정부는 상하이에서 우선적으로 폐량개원을 실시했고 4월 5일부터 은량을 완전히 폐지하였다. 이 과정에서 국민정부는 금본위제를 채택을 검토하였으나 대공황 이후로 영국을 비롯하여 세계 각국이 금본위제를 이탈하는 추세를 고려하여 은본위제를 유지하였다.

하지만 1931년 만주사변으로 인하여 중국의 해관 수입이 급감함에 따라 국민정부가 추진하던 화폐개혁과 경제건설에 엄청난 타격이 가해졌다. 여기에 일본은 화북분리공작을 실시해 화북을 괴뢰국으로 삼아 제2의 만주국을 건설하려고 했다. 쑹쯔원은 중국에 대한 경제적, 군사적 침략을 계속하는 일본을 배제하고 영불미 3개국을 중심으로 외화를 조달하여 경제건설과 금융개발의 자금으로 삼고자 했고 1933년 6월 미국으로부터 5천만 달러의 차관을 얻는데 성공하기도 했다. 하지만 영미의 중국 진출을 불만스럽게 여긴 일본이 1934년 4월 외교관 아모우 에이지(天羽英二, 1887 ~ 1968) 성명을 통해 중국에 대한 열강의 정치적 차관에 반대한다고 밝히며 영미를 견제하고자 했다.

그러던 중 1934년 6월 20일 프랭클린 D. 루스벨트 행정부는 은구입법을 제정하여 연방정부의 은구입을 의무화하였다. 이에 전세계의 은이 미국으로 유입되었고 중국의 은 유출도 심각한 수준에 이르렀다. 아직까지 경제나 금융 기반을 정리하지 못한 상태에서 은본위제를 삼고 있었던 중국은 은 유출로 인하여 은공황이라 불리는 경제적 위기를 맞게 되었고 농산품 가격이 폭락하는 등 치명적인 타격을 입었다. 국민정부는 1934년 9월 외환관리령을 발표, 1934년 10월 15일에 은 수출세 인상을 결정하여 은 유출을 막고자 했으나 역부족이었다. 이에 국민정부는 1934년 10월 19일, 중앙은행, 중국은행, 교통은행의 합작으로 외환안정위원회를 설립하였으며 1935년 3월, 중앙은행에 발권업무를 집중시키는 법령이 제정하였다. 또한 은 밀수자에 대해 엄벌을 내려 은 유출을 막고자 했으나 근본적인 해결책이 되진 못했고 이 때문에 중국은 은본위제 포기를 결정하게 된다.

3. 전개

3.1. 미국의 은구입법과 중국의 대응

국민정부는 금본위제도를 채택하기로 결정해 쿵샹시로 하여금 미국 정부에 중국의 은을 구입하여 대신 금을 제공해 달라고 부탁하기로 하였다. 1934년 9월 쿵샹시는 주미 중국대사 스자오지를 통해 "중국은 은본위제를 유지할 수 없으므로 금본위폐제 채용을 고려하고 있으니 황금이 필요하다. 미국이 금으로 중국정부의 은과 바꿔줄 수 있는지 알고 싶다."고 타진했다. 미국 재무부는 이에 관심을 표하며 9월 19일 재무장관 헨리 모겐소 주니어(Henry Morgenthau, Jr, 1891 ~ 1967)의 명의로 "미국 정부는 화폐준비 중 은의 비중을 보유의 25%로 정하였으므로 계속 은을 구입할 것이다. 만일 중국 정부가 은수출 제한 정책을 취한다면 미국에 알려달라."고 했으나 10월 2일 미국 국무부 장관 코델 헐(Cordell Hull, 1871 ~ 1955)은 주미 중국공사관을 통해 중국의 화폐정책에 개입하지 않겠다고 회답했다.

이에 쿵샹시는 1934년 12월 9일 미국 정부에 은가를 온스당 45센트 이하로 제한하자고 제안하는 한편 중국이 금본위제를 채용하면 더 많은 외국 차관이 필요하므로 미국이 중국의 화폐개혁에 합작해줄 것을 요청했다. 이에 프랭클린 D. 루스벨트은 12월 17일 재무부 및 국무부와 협의하여 은가를 온스당 55센트 이하로 유지하고 중국의 중앙은행을 통해 중국의 은을 구입해주기로 결정했으나 미국 의회의 반대로 실행하지 못했다.

3.2. 미국 정부 내부의 갈등

한편 미국 정부 내부에서도 의견이 엇갈렸다. 미국 국무장관 코델 헐과 재무장관 헨리 모겐소는 중국을 도와주자는 데는 입장을 같이 했으나 모겐소는 차관이나 장기신용을 제공하여 중국의 신통화를 달러에 연계시키자고 주장했지만 헐은 국민정부의 행정력이 충분하지 못하며 일본을 자극할 우려가 있으니 국제적인 원조를 통해 지원해야 한다고 주장했다.

모겐소는 이에 대해 미국이 중국을 돕지 않으면 미국이 동아시아에 대한 영향력을 상실할 것이라며 국무부의 대일 유화정책을 비판했다. 모겐소를 비롯한 미국 재무부는 동아시아에서 일본 엔, 미국 달러, 영국 파운드의 전쟁이 벌어지고 있으며 달러가 이기기 위해서는 중국을 달러권에 끌어들여야 한다고 판단했다. 이 때문에 1934년 12월 모겐소는 재무부의 독자적인 중국원조를 구상하였다. 어쨌거나 최종 결정권자인 루스벨트는 모겐소에게도 헐에게도 동조하지 않고 아직 관망할 때라고 판단하였기 때문에 미국의 대중 정책은 뚜렷한 방향을 내놓지 못했다.

1935년 2월 5일 쿵샹시는 미국의 은 구입정책이 중국의 대외무역을 망치고 있으며 공산주의를 진압하는 국민정부의 노력을 방해하고 있다고 호소하며 1년 내에 중국이 미국에게 2억 온스의 은을 판매하겠다고 제안하며 금본위제 대신에 중국의 신 화폐와 미국 달러를 연계하겠다는 의견을 제시했다. 모겐소는 큰 관심을 보이고 중국 대표를 워싱턴에 초청하고자 했으나 헐은 회담이 실패할 경우 미국의 은 구입 정책이 타격을 입을 것이라 여겨 반대, 결국 회담은 무산되었다. 1935년 2월 28일 루스벨트, 헐, 모겐소의 3자회담이 열렸지만 루스벨트는 이 문제에 대해 재무부에 일임하겠으나 2개월 동안 국무부가 관할한다는 견해만 밝혔다. 이에 모겐소와 헐은 서로가 대통령의 지지를 받았다고 여겨 더욱 대립했다.

3.3. 관리통화제의 채택과 영국으로의 접근

결국 1935년 4월 은 가격은 온스당 81센트까지 상승하여 1922년 이래 최고치를 기록했고 중국의 디플레이션과 기업의 도산(倒産)이 이어져 중국은 1935년 봄에 최악의 경제위기를 맞이하였다. 국민정부가 은본위제를 포기해야 한다는 것은 정해진 문제였으나 그렇다고 해서 금본위제도나 금은복본위제를 실시할 수도 없어 중국은 참으로 입장이 난감하게 되었다.

중국은행장 쑹쯔원과 재정부장 쿵샹시는 상하이의 금융인들과 국민정부에 고용된 외국인 고문들로 하여금 제제연구회와 금융고문위원회를 조직하여 새 개혁안을 검토하게 했다. 검토 결과 1935년 6월 상하이의 금융계는 금본위제 도입이 불가능하다고 결론내렸고 국민정부는 이를 수용해 금본위제에 대한 대체로 관리통화제를 고려하게 되었다. 중국의 신화폐가 안정되려면 외국의 화폐와 연계하며 차관과 정신적 원조를 받아 화폐가치를 안정시키는 것이 필수적이었다. 또한 이는 단순한 선포로 가능한 것이 아니라 많은 양의 외화를 실질적으로 보유해야 가능한 것이었다. 이를 위해 국민정부는 미국에 대량의 은을 매각하여 달러를 확보하는 한편 영국에도 차관을 요청하기로 결정하였다.

당시 중국에 가장 많은 돈을 투자한 것은 영국이었는데 중국 내 영국 기업과 은행도 영국 정부에 중국에 대한 재정원조를 호소했지만 영국 정부는 미국의 은구입법이 해결되지 않으면 차관 제공은 소용없는 일이 될 것이며 차관만으로는 중국에서 영국 영향력을 확보하는 것에 도움이 되지 않으리라 여겼기 때문에 영국의 단독 차관 제공에 부정적인 입장을 보이고 일본과의 연계를 중시했다. 영국 정부는 1935년 2월 영미일 3국의 공동원조를 제안했고 미국 국무부는 찬성했으나 미국 재무부는 그 동기가 의심스럽다는 이유로 거절했다.

이에 장제스가 직접 나섰다. 1935년 7월 장제스는 미국 재무부의 관찰원 존 벅을 통해 미국 정부에 "미국의 은정책이 실제로 밀수를 곰부하여 일본인을 돕고 있을 뿐만 아니라 중국폐제를 은본위에서 이탈시키고 있다. 중국은 폐제개혁에 미국의 원조가 필요하며 신폐제와 미 달러 연계를 의도하고 있다."고 다시 제안했으나 미국정부는 다시 거부했다. 반면 영국 정부는 훨씬 호의적인 반응을 보였으며 당시 금융의 중심지는 런던이었기 때문에 국민정부는 영국 파운드에 연계하는 새로운 방법을 짜고 영국에 접근하게 되었다.

3.4. 단독 개혁 결정

영국은 국민정부가 영국 파운드와 신 화폐를 연계할 의사가 있다고 타진하자 즉각 호응해 단독으로 전문가 파견을 결정하고 1935년 6월 정부 수석 경제고문인 프레더릭 윌리엄 리스로스(Frederick William Leith Ross, 1887 ~ 1968)를 대표로 임명하여 중국에 파견하였다. 9월 21일 중국에 도착한 리스로스는 중국 폐제계혁과 차관제공 계획을 정리하여 중국이 은본위제를 포기하고 영국 파운드에 연계한 관리통화제를 채용하는 것이 바람직하다는 개혁안을 작성했다. 리스로스의 개혁안은 스털링과 중국의 신 통화를 연계하고 중국의 지폐발행권을 중국 중앙은행에 집중시킨다는 점은 국민정부의 생각과 같았으나 영일 협조를 위해 일본과의 연계를 강조하였고 또한 편의를 위해 만주국 정부에 1천만 파운드의 차관을 제공한 후 국민정부가 만주국을 인정하는 대가로 그 1천만 파운드를 제공받는다는 방식을 주장했다.

이 때문에 쿵샹시와 쑹쯔원은 물론 왕징웨이를 비롯한 대일 유화론자들까지 극렬 반대하였다. 여기에 영국 외무부도 반대했다. 주중 영국대사 캐도건은 "영토를 금전거래의 대상으로 하는 것은 중국 정부가 가장 혐오하는 것일 뿐 아니라 영국이 여기에 가담하는 것은 종래의 외교방침에 위배되고, 또 일본은 만주국을 자신의 것으로 만드는 데 영국을 앞잡이와 같이 취급하게 될 것이다."라며 반대했다. 또 1935년 9월 6일 리스로스가 일본의 양해를 얻기 위해 도쿄를 방문했을 때 일본외상 히로타 고키와 외무차관 시게미츠 마모루 등은 모두 시기상조라고 반대했다. 이는 일본이 선제적으로 치외법권, 조계지 철폐, 열강군대 철수를 주장함으로 중국에서 영미의 영향력을 제거하고 중일 제휴를 통해 소련에 공동으로 대항한다는 시게미츠의 노선에 따른 결과였는데 반영적인 시게미츠 구상의 결과, 영국이 만주국을 승인할 수 있다고 제시한 유화책을 단순히 영국이 중국에 영향력을 확대하려는 시도 정도로 알고 묵살한 것이다. 이에 리스로스는 9월 22일 난징에서 쑹쯔원, 쿵샹시와 회담하고 만주국 방안을 단념하였다.

리스로스는 만주국 방법의 대안으로 영국이 1천만 파운드의 차관을 제공하여 폐재개혁의 주도권을 잡아야 한다고 주장하며 국민정부에게 영국에 차관을 요청하라고 종용했다. 하지만 영국정부는 단독 차관 제공이 일본의 반발을 살 것을 우려하여 차관 제공을 연기했다. 여유가 없던 국민정부는 차관을 기다리지 않고 단독으로 은의 국유화와 페제개혁을 실시하기로 결정했다.

3.5. 은국유화와 관리통화제 실시

1935년 10월 10일, 재무부장 쿵샹시가 환시세 인하방침을 발표하자 외환시세가 폭락, 중국은 태환 정지 상태에 접어들었으며 1935년 11월 1일 국민당 4기 6중전회 개회식장에서 왕징웨이 저격 사건이 벌어지자 난징에 계엄령이 선포되었고 11월 2일 전국 은행에서 예금인출 사태가 벌어지는 대혼란이 발생했다. 정치경제적으로 위기가 고조되자 국민정부는 긴급조치를 취하기로 결정했고 11월 3일 모든 은을 중앙에 집중하여 국유화하고 은화 유통을 금지하며 은화와 태환된 국민정부 계열의 지폐만을 법폐로 중국에서 유일한 통화로 인정한다는 폐제개혁을 선포했다. 또 이 사실을 영국에게 알려 영국의 지지를 요청했다. 리스로스는 영국이 조금만 있으면 차관을 내줄 것이라 여겨 쿵샹시에게 발표를 며칠만 늦춰 달라고 요청했으나 국민정부는 이에 응하지 않았다. 리스로스는 이를 유감으로 여겼으나 계속 적극적으로 협력했다.

국민정부의 조치에 따라 화폐발행권 통일, 준비금 집중보관, 은 국유화, 외환가격 규정 등이 행해졌고 11월 4일부터 실시되었다. 이에 따라 중앙, 중국, 교통 3개 은행에 법폐 발행을 1936년 1월부터 집중하고 중국농민은행권을 추가해 정부은행단을 형성했다. 그리고 법폐발행과 은국유화 이후 화폐로 사용할 수 없는 은은 준비금 발행준비 관리위원회와 지정은행이 법폐로 교환해 주었다. 이를 통해 정부은행단은 상당한 현금을 준비할 수 있었다. 그리고 환율 계산법을 개정하여 기존의 금은시가에서 외환본위제를 채용해 파운드에 대한 환률에 따라 화폐를 교환해 주기로 결정하여 은본위제를 폐지했다.

국민정부의 이러한 조치에 대해 중국 국내 은행과 공회들은 이의없이 수용하였다. 또 영국이 법폐개혁을 적극 지지했는데 11월 4일 영국대사 캐도건을 통해 국왕 조지 5세 명의의 칙령을 발표하여 중국에 주재하는 모든 영국 교민의 은 지불을 금지하고 중국은행단이 발행한 지폐를 법폐로 승인하였다. 그리고 1936년 1월까지 일본계 은행을 제외한 모든 중국 주재 은행들이 현은과 법폐 교환을 완료하여 국민정부는 외국은행 소유의 은 또한 확보할 수 있었다. 일본은 중국이 파운드 통화권에 들어간 것이라 여겨 격렬히 비판했으나 쿵샹시는 법폐는 어느 통화에도 연계되지 않았다는 성명을 발표하여 반박했다.

3.6. 2차 양광사변과 중미은협정

하지만 국민정부의 조치는 영국과의 협의 없이 발표된 구속력 없는 조치들을 동반하고 있는 것이었으며 리쭝런, 바이충시의 계계군벌과 천지탕의 월계군벌이 화폐개혁을 거부하는 등 국내적인 반발이 있었고 운남의 룽윈, 청해의 마부팡도 법폐의 유통을 방해했다. 여기에 법폐의 가치 안정을 위한 외환의 획득이 추가적으로 필요했다. 또한 일본의 반발 역시 난관이었다. 11월 8일 일본 대사관 무관 이소가이 렌스케 소장은 "파견군부로서는 국민정부의 이번 화폐개혁을 반대한다. 일본 정부는 반대 의사를 내외에 명백히 밝혀 개혁을 중지시킬 것이다."라는 의사를 표명했고 11월 9일 육군중앙도 "화폐개혁은 반드시 실패로 끝날 것이다. 은의 국유는 중국민중에게 불행을 안겨줄 것이며, 특히 영국의 원조에 의존함은 매국적 행위이다."라고 발표했다.

그러나 일본의 기대와 달리 중국 내부의 여론은 전체적으로 법폐개혁에 우호적이었으며 법폐 유통량은 급속히 증가하여 큰 성공을 거두고 있었다. 이에 일본은 기찰정무위원회 위원장 쑹저위안을 위협하여 화북의 은이 상하이에 가는 것을 방해하려 했으며 11월 25일 기동사변을 일으켜 기동방공자치위원회를 수립했다. 허나 일본의 방해에도 불구하고 1936년 6월 2차 양광사변을 일으킨 양광의 군벌들이 붕괴되어 광동성과 광서성이 국민정부의 통제권 하에 들어왔고 국민정부는 양광지역에도 성공적인 화폐개혁을 실시했다.

마침내 1937년 7월까지 3차례의 중미은협정이 체결되어 국민정부는 미국에 3회에 걸쳐 1억 8700만 온스의 은을 판매하여 9400만 달러에 달하는 달러를 확보할 수 있었다. 1936년 시점에서 화폐유통액의 80%가 법폐로 대체되었으며 1936년 수출입총액은 1934년의 2배에 달하였다. 국민정부는 대공황으로 입은 타격을 빠르게 회복하고 공업과 농업에서 모두 눈부신 경제성장을 기록하였다. 1937년에 이르러서는 저항하던 일본계 은행도 법폐개혁의 성공을 인정하고 은을 국민정부에 양도하였다.

4. 결과

성공적인 법폐개혁으로 국민정부는 유력은행들의 손에 맡겨져 있던 통화발행권을 장악해 권력을 획기적으로 강화하고 경제에 대한 통제력을 확보할 수 있었다. 또 신용이 있는 새 화폐가 빠르게 중국 전역에 유통되면서 중국의 경제는 빠르게 안정화되고 고속 성장을 이룩할 수 있었다. 이러한 안정을 바탕으로 중국정부는 국방건설의 재원을 마련할 수 있었고 8년간 항전을 위한 기반을 닦을 수 있었다.

일본의 중국과 영미의 밀월을 경계하여 중일관계의 개선을 위해 1935년 10월 중국경제시찰단을 일본으로 초빙하였으나 이미 중국 내에 고조된 항일분위기 때문에 별 소용이 없었고 결국 양국의 불화는 1937년 중일전쟁으로 폭발했다. 또한 중일전쟁에서 군비를 마련하기 위해 국민정부가 급격한 통화팽창 정책을 실시하고 일본이 위조지폐를 푸는 등 중국의 경제를 공격하면서 최종적으로 법폐는 신뢰성을 잃고 이러한 피해는 1945년 승전 이후에도 수습되지 않아 국공내전의 패배의 결정적인 원인을 제공한다.

5. 참고 문헌

6. 관련 문서


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