1. 개요
거부권( 拒 否 權, veto)은 특정한 법률안 또는 상정된 결의안 등을 거부할 수 있는 권리를 말한다.2. 역사와 의미
거부권을 가리키는 표현인 '비토(veto, 웨토)'라는 말의 유래는 고대 로마로 거슬러 올라간다. 고대 로마에서 왕정이 폐지되고 공화정이 들어서면서 1년 임기의 집정관 2명을 선출하는 제도를 설립했는데, 이게 한 명의 독재를 막을 수는 있지만 실무적으로는 최종 승인권자가 둘인 만큼 두 명이 모두 집무를 보면 번거롭고 혼란스러울 뿐이라는 실질적 문제도 있었다. 따라서 집무를 동시에 두 명이 보는 것이 아니라 집정관 둘이 교대로 한 달씩 번갈아가며 맡는 것으로 정하고, 대신 그 달의 실무를 하지 않는 집정관은 상대 집정관의 정책 중 마음에 들지 않는 것을 거부할 수 있도록 하여 1달 단위로 번갈아가며 독재를 하는 사태가 생기는 건 방지했다. 이러한 권리는 라틴어로 '나는 (해당 법률의 제정을) 금지(거부)한다'는 단어인 'veto'[1]라는 이름으로 불렸는데, 이후 평민들이 파업[2]을 벌여서 귀족들이 독점한 집정관직에 대항할 수 있도록 해달라고 요청한 것을 받아들여, 평민회에서 선발되는 호민관에게도 집정관과 동일한 거부권을 부여했다.여기서 중요한 것은, 집정관과 동일한 수준의 거부권이라는 막강한 권한을 그냥 내줬다는 것. 이론적으로는 임기 끝나면 임기 중에 견제해야 했을 원로원의 의원 자리에 도전할 수 있는 호민관의 입장상 명백히 평민의 권리를 억압하는 법률을 제정하거나 정책을 시행하는 중대한 상황에서만 사용할 것으로 예상하였고 실제로 거부권을 받은 뒤로도 대부분의 호민관은 거부권을 잘 쓰지 않았기에 집정관급의 거부권을 휘두를 수 있다는 걸 별다른 문제로 인식하지 않아 그 권한이 멀쩡히 남아있었는데, 나중에 그라쿠스 형제 이후로는 이전까지 쓸 일이 없었을 뿐이지 실제로는 매우 강력한 호민관의 거부권 그 자체를 무기화하여 각종 정치 싸움에 사용했다. 물론 완전히 무적은 아니고 이론상 독재관이 임명되면 독재관이 집정관을 씹을 수 있듯이 호민관의 거부권을 씹을 수 있었지만, 독재관은 비상사태 대응용이므로 자주 일어나는 일은 아니었다. 결국 호민관 하나하나가 사실상 집정관에 버금가는 직위라는걸 자각해 혼란이 벌어지고, 나중에 아우구스투스가 로마 공화정을 무너뜨린 힘도 상당부분 이 거부권에서 나왔다. 겉으로는 공화정을 존중하는 척하며 호민관 특권을 따내 거부권으로 정치에 개입했기 때문이다.
현재는 권력의 분립, 견제와 균형을 중시하는 시스템(민주주의 국가나 국제기구 등)에서, 어느 한쪽의 독주를 막기 위한 장치로 사용한다. 아래 설명하는 (입법부의 입법권을 견제하는) 대통령의 거부권이 좋은 예. 물론 너무 강력한 권한이기에 부분적인 거부는 인정하지 않는다든가, 같은 안건에 대해(=의회에서 재의결 한 경우) 반복해서 사용할 수 없게 해두는 등의 제한을 두고 있다.
단순히 정무나 입법 등의 시행을 거부하기만 할 뿐이라서 그 자체로 법안을 만드는 등 실질적으로 무언가 이루는 건 없으니 별볼일 없다고 볼 수도 있겠지만 실제로는 매우 막강한 권한이다. 만약 정부가 국회가 입법한 모든 법을 무제한으로 거부한다고 생각해보자. 이런 일이 일어나면 국회는 개점휴업 상황이 되어 버린다. 당장 아우구스투스가 ‘황제’가 될 수 있었던 이유가 무제한 거부권을 누렸기 때문이다. 뭐든 아우구스투스의 마음에 들지 않으면 거부권을 때릴 수 있으며 그저 특정인이 마음에 안 들어도 그 사람이 하자는 걸 닥치고 거부해 버릴 수도 있는 판이라 원로원이든 뭐든 아우구스투스의 눈치를 봐야 했으니, 거부권은 아우구스투스를 실질적인 황제로 만들어준 핵심 중 하나였다. 그 이전에 거부권을 제대로 쓰기 시작하고 나서 호민관 개개인이 실제로는 집정관과 맞먹는 지위라는 것을 다들 알아챈 것 역시 같은 이치로, 설령 호민관이 정무를 하진 않지만 뭐든 마음에 안 든다 싶으면 거부권을 선언해 막을 수 있어 집정관조차 호민관의 눈치를 봐야 하는 꼴이 되었으니 당연한 결과다.
선택적 거부권은 허용한다면 올라온 법의 일부만 거부하고 원하는 부분만 승인할 수 있다는 말이 되며, 이는 거부권을 쥔 측에서 마음대로 법안을 짜깁을 수 있는 권리나 다름 없으므로 일반적으로 금지한다.[3]
또한, 어느 정도 거부권에 대한 존중 차원에서, 그리고 거부권을 합당하게 무력화 할 수 있는 명분이라는 점에서, 의회가 거부권을 막을 수 있는 재의결을 할 수 있는 국가 상당수가 거부권 무력화를 위한 재의결시에는 일반적인 입법에 비해서 가결에 필요한 조건을 더 빡빡하게 잡는다. 일반적인 입법에는 국회의원 과반수 출석이나 과반수 동의만 넘으면 되는 데 반해, 거부권을 무력화 하기 위한 재의결에는 국회의원 3분의 2 가량이 출석해야 하거나 3분의 2 이상의 동의를 요구하는, 또는 둘 다 평소 입법보다 많은 수를 요구하는 식이다. 따라서 한 당이 과반은 차지하지만 압도적으로 의석 수가 많지 않으면 법안 가결 자체는 문제가 없는데 단독 거부권 무력화가 불가능한 미묘한 상황이라 거부권으로 견제할 수도 있다. 대한민국은 일반 법은 반수 출석과 출석 의원 과반수 동의로 통과가 되지만 거부권 무력화에는 반수 출석과 출석 의원 2/3 이상 동의를 요구하며, 미국처럼 아예 국회의원 정원의 2/3이상 찬성[4]을 상하원 모두 의무화한 국가도 있다.
그리고 너무 강하기에 대통령 입장에서도 거부권은 절대 남발할 수가 없는 권리이다. 말 그대로 입법부 마음에 안 든다고 선언하는 것이니까, 국회와 척을 지는 것은 물론이고 여론의 역풍을 맞을 수도 있기 때문이다. 남발이 심하면 자기 멋대로 독재하냐는 소리까지 들을 수 있을 정도로 막강한 권한이고, 당연히 세상 어느 정치인이든 독재자라는 비난을 받고 싶진 않을 것이다. 따라서 거부권을 행사할 정도면 대통령 본인이 국회를 적으로 돌리는 한이 있더라도 이 법안만큼은 절대로 통과 못시키겠다는 의미라 볼 수 있다. 국민이 임명한 대통령과 국민이 임명한 국회의원의 모임인 국회가 서로 정면충돌하는 대사건이라, 대통령 중심제 국가에서 거부권 행사는 그 나라의 뉴스에 보도가 되고 난리가 나는 것이다. 당연히 어느 쪽이든 거부권이 일단 나오면 별로 모양새가 좋지 않기 때문에, 거부권 쓴다고 위협을 하는 일은 있어도 어지간해선 정말 정면충돌을 하는 것 보다는 적당히 협의해서 거부권은 안 나올 정도로 법안을 수정한다.
3. 분류
3.1. 법률안 거부권
3.1.1. 대한민국 대통령의 거부권
3.2. 유엔 안전보장이사회 상임이사국의 거부권
3.3. 기타 국제기구의 의결권제도와 거부권
여러 국가들의 이해관계가 얽힌 국제 금융 기구에서는 나라별로 가진 지분에 따라 의결권의 비율이 다르고 의결시 찬성을 일정량 이상 해야 한다는 규정을 두며, 이래서 의결시 지분이 일정량을 넘어가는 특정 나라가 찬성하지 않으면 절대 의결할 수 없는 구조가 생길 수 있다. IMF만 봐도 미국이 반대하면 다른 모든 나라가 죄다 찬성하더라도 절대 의결에 필요한 찬성률을 맞출 수 없다. 이렇다면 명시적인 거부권 조항은 없지만 그만큼 지분이 많은 국가가 단순히 반대하는 것 만으로도 실질적으로 거부권을 행사하는 것이나 다름없게 된다.3.3.1. 국제통화기금(IMF)
안건을 결정할 때 각 나라별로 배분된 쿼타(Quota)에 따라 의결권을 행사한다. 그런데 IMF의 안건을 의결하려면 찬성 85%를 요구하며, 이 쿼타 배분에서 미국이 17.86%를 가지고 있다. 미국이 반대하면 다른 모든 나라가 찬성하더라도 82.14%밖에 안 되므로 미국은 IMF에서 실질적인 거부권을 보유하고 있다.이것을 나타내는 사례가 2018년 7월 발생했다. 파키스탄이 외환위기가 닥쳤다며 IMF에 구제금융을 요청했는데 미국이 거부권을 행사해서 구제금융 지원을 무산시켰다. 파키스탄은 중국의 동맹국으로, 2018년 미중 무역 전쟁에 따라 파키스탄에 지원한 자금이 중국에 들어갈 수 있다며 미국이 거부권을 행사한 것이다. 기사
2020년 코로나바이러스감염증-19 대응을 위해 니콜라스 마두로 베네수엘라 대통령이 IMF에 구제금융을 신청했다. 기사 그러나 미국이 거부권을 행사해서 IMF는 마두로의 요청을 거부했다. 기사
마찬가지 2020년 코로나바이러스감염증-19 대응을 위해 이란이 IMF의 신속금융제도(Rapid Financial Instrument)를 통한 구제금융을 신청했다. 그러나 미국이 거부권을 행사해서 IMF는 이란의 요청을 거부했다. 기사
3.3.2. 세계은행(WB)
국제통화기금과 마찬가지로 85%이상이 동의해야 의결할 수 있는데, 역시 미국의 지분율이 15%를 초과한다.3.3.3. 아시아인프라투자은행(AIIB)
75%이상이 동의해야 의결할 수 있고, 똑같이 중국의 지분율이 25%를 초과한다.4. 파생 표현: 비토하다
대한민국 정치 평론에서 자주 쓰인다. "호남이 X후보를 비토하였다.", "A대통령이 B의원을 비토하는 것은..."과 같은 용례로 쓰인다. 이런 경우 거부권이 법률상 존재하는 것이라기보다는 '강하게 성토하다', '강하게 정치적 거부감을 느낀다' 정도로 풀이하면 된다. 처음 이런 표현을 접하는 사람들은 '비토하다'가 '성토하다'와 같은 한자어로 오인되기도 한다.5. 관련 문서
- 아놀드 슈워제네거 : 캘리포니아 주지사 시절 사이가 좋지 않았던 주의원이 의결한 법안에 대해 거부권을 행사하면서 세로드립을 선보였다. 자세한 내용은 문서로.
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마이너리그 거부권: 정치나 법과 관련되지 않은 분야에서 해당 명칭을 사용한 가장 유명한 예 중 하나일 것이다. 본 항목과 직접적인 관계는 없지만.