업무개시명령

1. 개요2. 상세

2.1. 보건복지부 및 지방자치단체2.2. 국토교통부

3. 사례

3.1. 2000년3.2. 2014년3.3. 2020년3.4. 2022년3.5. 2024년

4. 분석

4.1. 법률의 위헌성 문제4.2. 국제노동기구 협약 위반 문제4.3. 특수고용노동자 대상 명령발동 및 송달 문제

1. 개요

업무개시명령(業務開始命令)은 동맹 휴업, 파업 등의 행위가 국민 생활이나 국가 경제에 심각한 위기를 초래하거나 초래할 것으로 판단될 때 강제로 영업에 복귀하도록 내리는 명령을 말한다.

2. 상세

2.1. 보건복지부 및 지방자치단체

의료법 제59조 (지도와 명령)
①보건복지부장관 또는 시·도지사는 보건의료정책을 위하여 필요하거나 국민보건에 중대한 위해(危害)가 발생하거나 발생할 우려가 있으면 의료기관이나 의료인에게 필요한 지도와 명령을 할 수 있다.
② 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 의료인이 정당한 사유 없이 진료를 중단하거나 의료기관 개설자가 집단으로 휴업하거나 폐업하여 환자 진료에 막대한 지장을 초래하거나 초래할 우려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있으면 그 의료인이나 의료기관 개설자에게 업무개시 명령을 할 수 있다.
③ 의료인과 의료기관 개설자는 정당한 사유 없이 제2항의 명령을 거부할 수 없다.

약사법 제70조 (업무 개시 명령 등)
① 보건복지부장관, 식품의약품안전처장, 시·도지사, 시장·군수·구청장은 의약품 제조업자·품목허가를 받은 자, 약국개설자 또는 의약품 판매업자가 공동으로 의약품의 생산·판매를 중단하거나 집단 휴업 또는 폐업을 하여 의약품 구매에 현저한 지장을 주거나 줄 우려가 있다고 인정되면 의약품 제조업자·품목허가를 받은 자, 약국개설자 또는 의약품 판매업자에게 의약품을 생산하게 하거나 업무를 개시하도록 명할 수 있다.
②의약품 제조업자·품목허가를 받은 자, 약국개설자 또는 의약품 판매업자는 정당한 사유 없이 제1항의 명령을 거부할 수 없다.

1994년에 도입되었으며 보건복지부장관과 시도지사, 시군구청장은 의료인이 정당한 사유 없이 진료 중단 및 휴업, 폐업을 강행하여 환자 진료에 막대한 지장을 초래하거나 초래할 우려가 있다고 판단하면, 해당 의료인에게 업무개시명령을 내릴 수 있고 의약품 제조업자 등에 대해서도 비슷한 제도가 있다.

의료법 제64조(개설 허가 취소 등) ①보건복지부장관 또는 시장·군수·구청장은 의료기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 의료업을 1년의 범위에서 정지시키거나 개설 허가의 취소 또는 의료기관 폐쇄를 명할 수 있다. 다만, 제8호에 해당하는 경우에는 의료기관 개설 허가의 취소 또는 의료기관 폐쇄를 명하여야 하며, 의료기관 폐쇄는 제33조제3항과 제35조제1항 본문에 따라 신고한 의료기관에만 명할 수 있다.
3. 제61조에 따른 관계 공무원의 직무 수행을 기피 또는 방해하거나 제59조 또는 제63조에 따른 명령을 위반한 때

의료법 제88조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역이나 3천만원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제19조, 제21조제2항(제40조의2제4항에서 준용하는 경우를 포함한다), 제22조제3항, 제27조제3항·제4항, 제33조제4항, 제35조제1항 단서, 제38조제3항, 제47조제11항, 제59조제3항, 제64조제2항(제82조제3항에서 준용하는 경우를 포함한다), 제69조제3항을 위반한 자. 다만, 제19조, 제21조제2항(제40조의2제4항에서 준용하는 경우를 포함한다) 또는 제69조제3항을 위반한 자에 대한 공소는 고소가 있어야 한다.

약사법 제94조 (벌칙)
① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. 다만, 제87조제1항을 위반한 자에 대하여는 고소가 있어야 공소를 제기할 수 있다.
10. 제70조제2항을 위반하여 정당한 사유 없이 의약품 생산 또는 업무개시명령을 거부한 자

정한 사유 없이 명령에 불응하면, 3년 이하의 징역이나 3천만원 이하의 벌금에 처하며,[1] 의료인은 최장 1년간 영업 정지, 의료기관 개설 허가의 취소 또는 의료기관 폐쇄의 제재도 받을 수 있다.[2]

2.2. 국토교통부

화물자동차 운수사업법

제14조 (업무개시명령)
① 국토교통부장관은 운송사업자나 운수종사자가 정당한 사유 없이 집단으로 화물운송을 거부하여 화물운송에 커다란 지장을 주어 국가경제에 매우 심각한 위기를 초래하거나 초래할 우려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있으면 그 운송사업자 또는 운수종사자에게 업무개시를 명할 수 있다.
② 국토교통부장관은 제1항에 따라 운송사업자 또는 운수종사자에게 업무개시를 명하려면 국무회의의 심의를 거쳐야 한다.
③ 국토교통부장관은 제1항에 따라 업무개시를 명한 때에는 구체적 이유 및 향후 대책을 국회 소관 상임위원회에 보고하여야 한다.
④ 운송사업자 또는 운수종사자는 정당한 사유 없이 제1항에 따른 명령을 거부할 수 없다.

제33조(준용 규정)
화물자동차 운송가맹사업에 관하여는 …(생략)…, 제14조, …(생략)…를 준용한다. 이 경우 "운송약관"은 "운송가맹약관"으로, "운송사업자"는 "운송가맹사업자"로 본다.

제23조(화물운송 종사자격의 취소)
① 국토교통부장관은 화물운송 종사자격을 취득한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 자격을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자격의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제1호ㆍ제2호ㆍ제5호ㆍ제6호ㆍ제7호ㆍ제9호 및 제10호의 경우에는 그 자격을 취소하여야 한다.
3. 제14조제4항을 위반한 경우

제66조의2(벌칙)
다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제14조제4항(제33조에서 준용하는 경우를 포함한다)을 위반한 자

정당한 사유 없이 명령에 불응하면, 화물운송 종사자격의 6개월 이내 정지 내지 취소의 제재를 받을 수 있고,[3] 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다.[4] 2003년에 참여정부에서 도입된 이래 2022년 11월 윤석열 정부 당시 원희룡 국토교통부장관이 발동할 때까지 발동된 바 없었다.

3. 사례

3.1. 2000년

보건복지부 - 의약분업 사태

3.2. 2014년

보건복지부 - 원격의료 반대 운동
파업 당시 업무개시명령을 어긴 전공의들에 대해 고발까지 이루어졌다. ( #) 이후 협상이 타결되면서 고발을 취소했다.

3.3. 2020년

보건복지부 - 2020년 의료정책 추진 반대 집단행동

3.4. 2022년

국토교통부 - 화물연대 파업

3.5. 2024년

보건복지부 - 2024년 의료정책 추진 반대 집단행동
윤석열 정부 의과대학 정원 대폭 확대 지침 당시 보건복지부는 전공의들이 파업 등 단체행동을 할 경우 즉각 업무 복귀 명령을 내리고 불응시 징계 등 강경 조치를 염두에 두고 있다는 입장을 냈다. 의대증원 규모 이르면 내달 1일 발표한다…2천명 안팎 가능성 2024년 2월 4일, 실무적으로 업무개시명령을 전공의 개개인에게 보낼 수 있도록 모든 준비를 마쳤다는 입장을 냈다. "준비 끝났다"…'많으면 2천명' 의대 증원 규모 설연휴 전 발표 이후 전공의들에게 업무개시명령을 발동했다. 이후 내용은 2024년 의료정책 추진 반대 집단행동 문서로.

4. 분석

그러나 이 법령은 도입된 이후 화물운송사업자에 대해서는 2022년 11월까지 단 한번도 발동된 사례가 없었다. 아래의 요인들이 상존하여 법 발동 자체가 정치적, 행정적, 사법적으로 발동 주체인 정부에게 큰 부담이 따르기 때문이다.

4.1. 법률의 위헌성 문제

헌법 제12조 1항
① 모든 국민은 신체의 자유를 가진다. 누구든지 법률에 의하지 아니하고는 체포ㆍ구속ㆍ압수ㆍ수색 또는 심문을 받지 아니하며, 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌ㆍ보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다.

근로기준법 제7조
제7조(강제 근로의 금지) 사용자는 폭행, 협박, 감금, 그 밖에 정신상 또는 신체상의 자유를 부당하게 구속하는 수단으로써 근로자의 자유의사에 어긋나는 근로를 강요하지 못한다.

국내법 측면에서도 업무개시명령은 헌법에서 규정한 신체의 자유와 근로기준법에서 규정한 강제근로 금지를 침해 및 위반하는 위헌성이 있다는 비판이 존재한다. 의료종사자나 운수종사자도 엄연히 생계를 꾸려나가고 쉬어야 하는 사람이므로 경제적 손해가 누적되거나 생명의 위험이 따르는 일을 거부하고 이에 대하여 항의할 수 있지만, 정부의 명령이 합당한 이유없이 남용될 경우 일종의 강제노역 및 강제 근로로 판단될 수 있기 때문이다. # 화물연대는 "업무개시명령은 강제노동을 금지하는 헌법 제12조 제1항과 근로기준법 제7조에 위반된다"라며 " 국제노동기구(ILO)와 국제연합(UN)이 협약을 통해서도 금지하고 있다"고 비판했다. #

업무개시명령은 윤석열 정부의 화물연대에 대한 조치에 앞서 문재인 정부 시절 의료법의 해당 조항에 근거하여 의사들을 상대로 발동된 적이 있는데, 이 때 역시 위헌성과 관련하여 많은 비판과 논란이 일었던 바 있다. 최대집 의사협회 회장은 "정부가 업무개시명령을 내릴 수 있는 근거는 의료법 제59조이고, 이는 의사의 단체행동권을 침해하는 악법이므로 반드시 철폐되어야 한다"고 주장하였고, # 대한의사협회는 (문재인 정부가) 업무개시명령을 내린 것은 의료계의 정당한 의사 표현을 막는 부당한 조치로서 강력한 유감의 뜻을 표명한다"고 밝힌 바 있다. 이들은 정부의 일방적 행보에 대한 문제 제기를 위해 헌법에서 보장하는 집회·결사의 자유를 통해 의사들의 의사 표현을 하는 것"이라며 "자발적 집단행동은 법에서 보장하고 있는 정당한 행위"라고 언급했다. # 이 논란은 결국 헌법소원까지 갔었으나 기본권 침해의 직접성을 갖추지 못한 등 적법요건을 통과하지 못하여 각하되었다. 헌법소원을 청구한 자가 업무개시명령을 받은 자가 아니고, 관련 단체 활동을 한 의사였기 때문이다. 헌법재판소 2021. 9. 7.자 2021헌마937 결정 재심에서도 각하결정을 받았다. 헌법재판소 2021. 10. 26.자 2021헌아600 결정 [5]

헌재 2010헌바83 결정
죄형법정주의에서 파생된 명확성 원칙이란 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이고, 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있으며, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정하여야 하는 것을 의미하고, 수범자에게 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지, 당해 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미 내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부에 따라 그 위반 여부를 판단할 수 있는 것이다. 이를 통해 범죄자의 인권과 국민의 인권을 함께 보호한다. 그런데 형벌규정에 대한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만으로 판단할 것이 아니라, 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하고, 그것도 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 하며, 일반적이거나 불확정된 개념이 사용된 경우에는 당해 법률의 입법목적과 당해 법률의 다른 규정들을 원용하거나 다른 규정과의 상호관계를 고려하여 합리적으로 해석할 수 있는지 여부에 따라 가려야 한다.

헌재 2011헌바225 결정
명확성 원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이며, 이는 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성이 확보될 수 없고, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행이 가능하게 된다는 것을 근거로 한다. 그러나 법규범의 문언은 어느 정도 가치개념을 포함한 일반적, 규범적 개념을 사용하지 않을 수 없는 것이기 때문에 명확성원칙이란 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법 문언이 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다.

또한, 업무개시명령 발동 근거 역시 ‘정당한 사유’ ‘국가경제에 매우 심각한 위기’ 등 구체적이지 않고 모호해 헌법의 죄형법정주의 ‘ 명확성 원칙’에 위배된다는 지적이 있다.

류하경 민주사회를 위한 변호사모임 변호사는 “기본권을 제한하고 형사처벌까지 하는 법규정은 명확해야 하는데, 화물노동자에게 업무개시명령을 발동할 수 있는 해당 규정은 표현이 모호해서 이 원칙에 어긋난다”고 지적했다. 이와는 별개로 노동 사건을 주로 다루는 익명의 한 변호사는 “화물노동자 대부분은 현실적으로 노동자가 아니라 자영업자 신분인데, 이들에게 업무개시명령을 내린 것은 영업의 자유를 침해하는 것으로 볼 소지가 있다”고 지적했다. #

4.2. 국제노동기구 협약 위반 문제

결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약 비준동의안
* 공공기관은 이 권리를 제한하거나 합법적인 행사를 방해하고자 하는 어떠한 간섭도 중단하여야 함.
* 노동자 및 사용자는 권한 있는 기관에 의하여 해산되거나 활동이 정지되어서는 안됨.
* 이 협약에서 규정한 권리를 행사하는데 있어서 노동자 및 사용자 그리고 그 단체는 다른 국내법령을 존중하여야 함. 그러나 국내법령과 그 법령의 적용으로 인해 협약에 규정한 보장내용이 침해되어서는 안됨.

당장 2021년에 비준한 ILO의 87호 협약과 충돌한다는 문제가 있다.

화물연대가 속한 전국공공운수노동조합에서는 위 87호 협약뿐 아니라, 29호 협약 위반도 주장하고 있다. #

한편, 2022년 11월 28일 전국공공운수노동조합에서는 정부의 업무개시명령이 ILO 협약 87호, 29호, 105호 위반이라는 입장을 ILO 사무총장과 유엔 평화적집회결사자유특별보고관실에 보고했다. 다만, ILO측에 제공한 공식 공문의 부속 문서에는 105호 위반 내용이 제외되어 있다.[6] # 이에, ILO에서는 이러한 보고를 받아들여, 대한민국 정부의 업무개시명령 등에 대해 개입(Intervention) 절차를 개시했다. #

정부는 ILO의 개입이 감독 절차가 아닌 의견 조회 정도라고 밝혔다. # 하지만, ILO의 개입은 단순 의견 조회 절차가 아닌 정부의 노동 정책을 검토하고 분규 당사자의 대화에 관여하는 절차이다. # 특히, ILO가 전국공공운수노동조합에 보낸 공문에 따르면, 유사 사안에 대한 감독 기구의 입장을 대한민국 정부에게 상기(recall)시켰다고 기재되어 있는데, ILO는 본 업무개시명령과 같은 제도가 파업권을 제한한다고 아예 대놓고 판단한 바 있다[7]. 더욱이, 현재의 대한민국은 전반적인 국가적 위상과는 달리 ILO에서 단단히 눈밖에 난 국가라 정부의 성실한 대응이 필요한 상황[8]이다.

2022년 12월 6일, 한겨레의 보도에 의하면 ILO가 대한민국 정부에 보낸 공문은 단순 의견 조회 절차에 의한 것이 아닌, 결사의 자유 협약 준수를 권고하는 내용을 담고 있음이 드러났다. # 이 보도에 따르면, ILO가 대한민국 정부에 요구한 의견도 단순하지 않다. ILO는 공문에서 87호 협약에 따라 현 문제를 해결할 것을 명시적으로 촉구했으며, 해결 과정에 자신들이 발송한 공문을 활용할 것을 기대한다고 밝히면서, 이에 대한 의견을 요구했다. 즉, 정부측이 일전에 밝힌 바와 같이 현 문제에 대한 포괄적인 의견을 요청한 것이 아니라, ILO가 현 상황에 대한 판단과 입장을 명시하고 그에 대한 정부의 의견을 요구한 것이다.

결국 2022년 12월 7일에 열린 ILO 총회에서까지 공방이 오고가기에 이르렀다.

일단, ILO가 현 사태에 대해 긍정적으로 판단하지는 않다는 것이 확인된 만큼 향후 추세와 관련 반향을 지켜볼 필요는 있다. 다만, 일각에서 제기하는 것과 같이 당장 이 문제가 한-EU FTA 등 국제 통상 협약에 직접적으로 영향을 미칠 가능성은 적다. 우선, 현 문제가 ILO에서 공식적인 조사 안건 등으로 채택되지도 않았고, 관련 보고서가 작성, 공개되지도 않았기 때문이다. 그러나 ILO가 이 문제에 대해 적극적인 모습을 보인다면 반향이 커질 가능성은 충분히 있다. 이미 EU에선 대한민국에게 ILO 노동협약 미비준 관련 제소를 제기한 바 있다. #[9]

4.3. 특수고용노동자 대상 명령발동 및 송달 문제

화물기사에 대한 업무개시명령은 화물기사가 사실상 개인사업자인 특수고용노동자로 분류되기 때문에 내용과 절차가 모호하다는 비판이 있다. 특수고용노동자에 대한 명령 발동의 위법성을 논외로 쳐도 이 명령이 발동되려면 행정절차법 14조에 따라 주소지로 명령서를 보내야 하고, 당사자가 송달 받아야 명령서의 효력이 발생하는데 이를 위해 전국 각지에 등기로 서류를 보내야 한다. 그런데, 등기가 반송되면 효력이 없다는 판례가 있고, 화물기사의 특성상 외부 활동 위주이다 보니 등기를 받지 않으면 그만이라는 분석도 있다. # # 이에 원희룡 장관은 카카오톡이나 문자메시지로 알리면 명령이 송달된 것으로 간주할 수 있다고까지 하였으나, 애초에 이러한 발신행위 자체에 대하여 수신인이 개인정보 제공 및 수신을 동의해야 하는 절차가 존재하므로 사실상 무의미하다. # 끝으로, 최후의 수단으로 국토교통부는 공시송달도 검토하고 있다. #

[1] 의료법 제88조 제1호, 약사법 제94조 제1항 제10호 [2] 의료법 제64조 제1항 제3호 [3] 화물자동차 운수사업법 제23조 제1항 제3호 [4] 같은 법 제66조의2 제1호 [5] 다만 이는 청구인이 청구자격이 없다고 판단한 것일 뿐, 해당 법률이 합헌이거나 위헌이라고 판단한 것은 아니다. [6] 당초 11월 24일 경엔 화물연대 위원장이 105호 협약 위반도 주장했으나 대한민국은 ILO협약 105호를 비준하지않았기 때문이다. 물론 29호랑 87호는 비준했다. [7] #의 173쪽의 923항 참조. (원문: 923. Although it is recognized that a stoppage in services or undertakings such as transport companies, railways and the oil sector might disturb the normal life of the community, it can hardly be admitted that the stoppage of such services could cause a state of acute national emergency. The Committee has therefore considered that measures taken to mobilize workers at the time of disputes in services of this kind are such as to restrict the workers’ right to strike as a means of defending their occupational and economic interests. (See the 2006 Digest, para. 637.) / 번역: 923. 운송 회사, 철도 그리고 석유 부문과 같은 서비스 혹은 사업분야들의 운영 중단이 사회의 일상적 삶을 방해할 순 있다고 인정되긴 하지만, 그러한 서비스의 중단이 긴급한 국가적 위기사태를 초래한다고 인정되기는 매우 어렵다. 이에 따라, 위원회는 이러한 종류의 서비스에서 파업이 발생할 때 노동자를 동원하려 취한 조치는 노동자의 직업적, 경제적 이익을 방어하는 수단의 하나인 파업권을 제약하는 것으로 판단하였다. (2006년 보고서 "Freedom of association" 637항 참고.)) [8] ILO의 개입이 대한민국 정부의 주장대로 단순한 의견 조회 절차라 해도 간단한 문제가 아니다. 왜냐하면, 정부에 공문을 발송한 것 자체가 ILO가 이 사안에 대해 관심을 갖고 있다는 의미이고, 전국공공운수노동조합이 대한민국 정부를 정식 제소할 경우 ILO가 해당 안건을 감독 기구에 상정할 가능성이 높기 때문이다. 실제로, 전국공공운수노동조합는 대한민국 정부를 ILO에 협약 위반으로 제소하는 것을 검토 중이다. # 제소 절차 이후 결과가 어찌되건 정식 안건으로 오르게 되면, 세계적으로 개망신을 당하는 것과 다름 없기 때문에, 정부의 성실한 대응이 필요하다. [9] 이 제소는 대한민국이 관련 협약을 비준하라는 것이었기에 중재패널에서 기각되었으나, 현 업무개시명령 건이 ILO의 협약을 위반한 것으로 결정될 경우에는 상당한 파장이 생길 수밖에 없을 것이다. 이것이 단순 국제 통상 협약에서만 불이익을 받는 것으로 끝나는 것이 아니라 개도국 표가 필요한 국제외교무대라든가, 무엇보다 개도국에서 외국인노동자를 데려오는 문제에서 불이익으로 작용한다면 국내 산업계가 초토화될 가능성도 있다.