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1. 개요
국회의원 선거에 있어 연동형 비례대표제를 도입한 국가는 대표적으로 독일을 꼽을 수 있다. 2022년 기준[1] 독일의 의원정수는 598석인데, 이 중 299석이 지역구 의석, 나머지 299석이 비례대표 의석이다. 지역구 의석 299석은 전부 소선거구제로 채워지고, 비례대표 의석 299석은 각 정당의 의석(지역구+비례대표)비율이 그 정당의 득표율과 일치하도록 채워진다. 후술하겠지만 이 과정에서 초과의석이 발생할 경우 의석수가 598석보다 더 늘어나는 경우도 있다.한 가지 특이한 점은, 독일의 연동형 비례대표제는 전국단위가 아니라 권역별로 이루어진다는 것이다. 총 16개의 주(州)에 인구비례에 따라 지역구가 배분되며, 각 주에는 지역구 개수 만큼의 정당명부의원 정원이 배분된다. 즉, 어떤 주의 지역구 의석수가 10석이라면 정당명부(비례대표) 의석수도 10석이며, 그 주의 총 의석수는 20석이다.
2. 역사
독일에서의 연동형 비례대표제는 70여년의 역사를 가진다. 제2차 세계 대전 이전의 독일에서는 완전 비례대표제를 통해 의회를 구성하였는데, 이는 지역 유권자의 민심과 의회구성 사이의 괴리를 초래하고 군소정당의 난립으로 인한 정국 불안을 야기해 결과적으로 바이마르 공화국의 몰락을 앞당겼다는 평가가 있었다. 이에 제2차 세계 대전이 종료된 직후, 독일연방공화국은 정당투표가 의회 내 총 의석수와 최대한 연동되도록 하면서도 지역구 선거를 가미한 새로운 형태의 비례대표제를 도입하였으며, 이는 1949년의 첫 선거를 기점으로 지금까지 실시되고 있다.3. 의석 배분 방식
독일에서 연동형 비례대표제를 통한 의석수 배분방식은 보정의석(Ausgleichsmandat)의 개념이 도입되는 2013년을 전후로, 또한 보정의석 개념이 폐지되는 2023년을 전후로 상당한 변화를 겪는다.3.1. 2013년 이전
먼저, 2011년 이전의 선거법에 따른 의석수 배분과정은 아래와 같다.- 투표는 지역구 국회의원을 뽑는 '제1투표'와 지지 정당을 뽑는 '제2투표'로 나뉘며, 즉 유권자는 투표소에서 동시에 2표를 행사하는 것이다. 먼저, 전국 299개의 지역구마다 실시되는 제1투표를 통해 그 지역구 내 가장 많은 득표를 한 후보들 총 299명이 지역구의원으로 당선된다. 제1투표의 역할은 여기까지로 종료된다.
- 뒤이은 정당명부 의석 배분은 제2투표만 고려하게 되는데, 주(州)별로 이루어지므로 상당히 복잡하다. 먼저, 정당의 전국 총 할당의석수(지역구+비례)를 산정하여야 한다. 이는 제2투표를 기준으로 '해당 정당의 전국 총 득표수'를 '모든 정당의 전국 총 득표수'로 나눈 값에 598을 곱하여 얻는다.[2] 예를 들어, 독일 전국에서 투표자 총수가 5천만 명이고 그 중 1천만 명이 A 정당에 투표했다면, A 정당의 전국 총 할당의석수는 598석의 20%인 약 120석이 되는 것.
- 다음으로, 정당의 각 주별 총 할당의석수(지역구+비례)를 산정하여야 한다. 이는 제2투표를 기준으로 그 정당의 '해당 주 총 득표수'를 '전국 총 득표수'로 나눈 값에 앞서 구했던 그 정당의 전국 총 할당의석수를 곱하여 산정한다. 예를 들어, A 정당이 독일 전국에서 1천만 표를 얻었고 그 중 특정 주에서 얻은 표가 1백만 표이며 A 정당의 전국 총 할당의석수가 120석이라면, A 정당의 해당 주 총 할당의석수는 120석의 10%인 12석이 되는 것.
- 이제 각 정당은 각각의 주마다 '(정당의 해당 주 총 할당의석수) [math(-)] (정당의 해당 주 지역구 당선의석)' 만큼의 정당명부의원을 당선시킨다. 즉, A 정당이 특정 주에서 12석의 의석을 배정 받았는데 그 주에서 5석의 지역구 의석(제1투표)을 얻었다면, 그 차에 해당하는 7석의 정당명부 의석을 얻는 것이다. 이로써 A 정당은 해당 주에서 5명의 지역구의원과 7명의 정당명부(비례대표)의원 총 12명의 의원을 당선시키게 된다.
이상이 2011년 당시 선거법에 따른 독일식 연동형 비례대표제의 의석수 배분과정이다. 그런데, 이러한 제도적 구조에 따라 발생하는 문제가 2개 있었는데, 그 중 첫 번째는 초과의석(overhang seat)이다. 아래와 같은 2개의 상황을 가정하자.
- A 정당은 제2투표 기준 전국에서 10%를 득표하였는데, 제1투표에서는 전국에서 100명의 지역구 당선자를 내었다.한편, A 정당의 전국 총 할당의석수(지역구+비례)는 598석의 10%인 약 60석이다. 그렇다면, A 정당에게 할당된 전국 총 의석수(60)보다 이미 전국의 지역구에서 당선되어버린 A 정당의 의석수(100)가 더 많은 모순이 발생한다.
- B 정당은 제2투표 기준 전국에서 10%를 득표하였고 이 표들 중 30%는 X주(州)에서 득표한 것이다. X주의 B 정당 소속 지역구 당선자는 30명이라고 가정하자. B 정당의 전국 총 할당의석수는 598석의 10%인 약 60석이고, B 정당의 X주 총 할당의석수는 60석의 30%인 18석이다. 그렇다면, B 정당에게 할당된 X주 총 의석수(18)보다 이미 X주의 지역구에서 당선되어버린 B 정당의 의석수(30)가 더 많은 모순이 발생한다.
'정당의 지역구 당선자 수'에서 '원래대로라면 그 정당이 할당받았을 의석수'를 뺀 값, 즉 첫번째 사례에서는 40석, 두번째 사례에서는 12석이 바로 앞서 말한 초과의석이다. 2011년 이전까지[3] 독일 선거법에서는 정당득표율보다 지역구 의석수가 지나치게 많아 초과의석을 가지게 된 정당에 대해 지역구 의석수만큼을 그대로 인정해주되, 그 정당은 비례대표는 단 한명도 당선시키지 못하게 하는 전략을 취하였다. 위의 초과의석 사례에서 최종적으로 비례대표 당선자는 전혀 없이 A 정당은 전국에서 총 100석을, B 정당은 X주에서 총 30석을 획득하게 되는 것이다.
600석에 달하는 전체의석 중 고작 몇 석에서 몇십 석 정도의 초과의석이 뭐가 문제냐고 반문할 수 있겠으나, 쉽사리 간과할 수 있는 문제가 아니다. 일반적으로 초과의석을 갖는 주인공은 거대 정당이기 때문에[4] 사후보정이 없다면 거대 정당은 득표율 대비 과다한 의석을 차지하게 되어 선거 결과의 비례성이 크게 감소할 수 있다.
두 번째 문제는 투표가치 반전(Negative Stimmgewicht)의 문제. 즉, 초과의석의 발생에 의해 정당의 득표수가 늘어나면 늘어날수록 도리어 그 정당의 의회 내 총 의석수가 감소하는 현상이 발생할 수 있다는 것이다. 앞서 정당의 전국 총 할당의석은 그 정당이 각각의 주에서 득표한 비율에 따라 각 주에게 할당된다고 설명하였다. 또한, 특정 주에서 정당이 할당받은 의석수보다 그 주에서 정당이 당선시킨 지역구 당선자의 수가 더 많을 경우(초과의석 발생), 정당이 할당받은 의석수는 완전히 무시하고 지역구 당선자의 수가 곧 그 주의 정당의석수가 된다고도 설명하였다.
그렇다면, 만약 어떤 정당이 특정 주에서 얻은 득표수가 약간 더 늘어났고, 그로 인해 정당의 총 의석수 중 그 주에 할당되는 의석비율이 더 높아지고 다른 주로 할당될 의석비율은 더 낮아졌는데, 그 주에서 하필 초과의석을 냈다면 어떨까? 다른 주로 할당될 의석비율은 감소했으므로 다른 주에서의 당선자수는 감소하는 반면,[5] '그 주'에서는 (어차피 초과의석이므로) 할당의석수가 늘어난다고 그 주의 당선자수가 늘어나지는 않는다. 결국 전국을 통틀어 이 정당이 얻는 의석수는 득표수가 오르기 전에 비하여 더 감소하는 모순적 상황이 벌어진다.
| 2013년 이전 '투표 가치 반전 문제'의 가상 사례 |
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3.2. 2013~2023년
| 독일 연방 의회 선거, 연동형 비례 대표제 _ 초과 의석, 보정 의석: 세계 민주주의를 만나다 5회 |
결국 2013년 선거를 앞두고 독일 연방헌법재판소는, 다시 한번 초과 의석을 그대로 인정하고 사후 보정을 진행하지 않는 기존 선거 제도가 직접 선거의 원칙을 위배한다는 이유로, 한 정당이 가질 수 있는 초과 의석을 15석으로 제한하도록 판결했으며, 대응하여 2012년 CDU/CSU, 독일 사회민주당, 녹색당, 자유민주당(독일)의 합의 하에 선거법이 개정되었다. 핵심은 초과 의석이 발생할 경우, 그것이 정당 득표율에 따른 의석 배분 비율을 침해하지 않을 때까지 전체 의석을 하나씩 재차 늘려서 만들어지는 "보정 의석(Ausgleichsmandate)"을 도입하고, 발생한 보정 의석 수를 인구 비례에 따라 각 주에, 전국 정당 득표율에 따라 배분하는 것이다.[10]
| 2013년 개정법에 따른 의석 수 배분 과정 | |||||
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1단계: 주(州)별 총 의석 수 할당 연방 의회의 총 의석 수 598석을 독일의 16개 주 각각에 인구 비례에 따라 배분한다. 예를 들어, X주의 인구 수가 독일 전체 인구 수의 10%를 차지한다면, X주에는 598석의 10%인 60석(=59.8석)이 배분되는 식이다.[11] {{{#!wiki style="" |
제19대 독일 연방 의회 선거의 사례 | ||||
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{{{#!folding 【 펼치기 · 접기 】 아래 표는 2017년 실시된 제19대 독일 연방의회 선거에서 각 주마다 할당된 의석 수이다. 각 주에 할당되는 의석 비율이 해당 주의 인구 비율과 거의 일치함을 알 수 있다. |
주(州) | 인구 수 | 인구 비율 | 의석 수 | 의석 비율 |
| SH | 2,673,803 | 3.6% | 22 | 3.7% | |
| MV | 1,548,400 | 2.1% | 13 | 2.2% | |
| HH | 1,525,090 | 2.1% | 12 | 2.0% | |
| NI | 7,278,789 | 9.9% | 59 | 9.9% | |
| HB | 568,510 | 0.8% | 5 | 0.8% | |
| BB | 2,391,746 | 3.3% | 20 | 3.3% | |
| ST | 2,145,671 | 2.9% | 17 | 2.8% | |
| BE | 2,975,745 | 4.1% | 24 | 4.0% | |
| NW | 15,707,569 | 21.4% | 128 | 21.4% | |
| SN | 3,914,671 | 5.3% | 32 | 5.4% | |
| HE | 5,281,198 | 7.2% | 43 | 7.2% | |
| TH | 2,077,901 | 2.8% | 17 | 2.8% | |
| RP | 3,661,245 | 5.0% | 30 | 5.0% | |
| BY | 11,362,245 | 15.5% | 93 | 15.6% | |
| BW | 9,365,001 | 12.8% | 76 | 12.7% | |
| SL | 899,748 | 1.2% | 7 | 1.2% | |
| 합계 | 73,377,332 | 100.0% | 598 | 100.0% |
2단계: 주별 총 의석 수를 각 정당에 배분
각 주 내에서 각 정당이 얻은 득표율이 그 주에서 그 정당에게 할당되는 총 의석 비율이 된다. 예를 들어 X주에 총 60석의 의석이 배정된 상태에서, 선거 결과 A당이 X주 내에서 정당 득표율 20%를 기록했다면, A당은 X주에서 60석의 20%인 12석만 얻게 된다. 아마도 정당 득표율과 주 할당 의석 수의 곱이 정수로 떨어지지는 않을 것이므로 반올림한 값을 의석 수로 하되, 그렇게 구한 각 정당 의석 수의 합계가 주 할당 의석 수를 초과할 경우 반올림에 의해 가장 간신히 의석이 증가했던 정당[12] 순으로 의석을 1석만큼 빼앗고, 주 할당 의석 수에 미달할 경우 반올림에 의해 가장 아깝게 의석이 감소했던 정당[13] 순으로 의석을 1석만큼 부여하여 해당 주 할당 의석 수를 정확히 맞춘다.[14]
||<tablewidth=100%><table bordercolor=#333,#ccc><tablebgcolor=#fff,#333>제19대 독일 연방 의회 선거의 사례 ||
한편,
바덴-뷔르템베르크 주의 총 의석 수 76석 중 절반인 38석이 지역구 의석에 해당한다. 개표 결과 이 38석의 지역구는 전부
독일 기독교민주연합이 석권하였고, 다른 정당의 지역구 당선자는 없었다.
바덴-뷔르템베르크 주에서 기독교 민주당이 원래 할당했어야 할 의석 수는 상기 표에서 알 수 있듯 27석뿐인데, 기독교 민주당은 지역구 당선자만 38명이므로 무려 11석의 초과 의석이 발생한 것이다.
아무튼, 위와 같은 과정을 독일의 16개 주(州) 전체에서 반복하여 각 주별로 정당의 의석 수를 배분하고, 그렇게 하여 전국적으로 초과 의석이 총 몇 석인지 산정하면 2단계가 종료된다.
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{{{#!folding 【 펼치기 · 접기 】 아래 표는 2017년 실시된 제19대 독일 연방의회 선거의 바덴-뷔르템베르크 주 개표 결과이다. 위 1단계를 거친 결과 바덴-뷔르템베르크 주에 할당된 총 의석 수는 76석이다. |
정당 |
득표율 (전체유효표 중 中) |
득표율[15] (의석 할당 정당 中) |
76석 × 득표율[16] | 반올림 후 |
| 기독교 민주 연합 | 34.4% | 36.0% | 27.36석 | 27석 | |
| 사회 민주당 | 16.4% | 17.2% | 13.07석 | 13석 | |
| 녹색당 | 13.5% | 14.1% | 10.72석 | 11석 | |
| 자유 민주당 | 12.7% | 13.3% | 10.12석 | 10석 | |
| 대안당 | 12.2% | 12.8% | 9.73석 | 10석 | |
| 좌파당 | 6.4% | 6.7% | 5.09석 | 5석 | |
| 기타 정당들[17] | 4.5% | [math(-)] | [math(-)] | [math(-)] | |
| 합계 | 100% | 100% | 76석[18] |
아무튼, 위와 같은 과정을 독일의 16개 주(州) 전체에서 반복하여 각 주별로 정당의 의석 수를 배분하고, 그렇게 하여 전국적으로 초과 의석이 총 몇 석인지 산정하면 2단계가 종료된다.
}}} ||
3단계: 초과 의석에 대응한 보정 의석 배분
2단계를 거친 결과 초과 의석이 발생하여 의회 총 의석 수가 598석보다 증가했다면, 그 증가 폭 내에서도 비례적인 요소가 맞아떨어져야 하므로 초과 의석을 얻지 못하거나 상대적으로 덜 얻은 정당들에게 보정 의석을 추가적으로 부여하여 원래 의석(598)+증가 의석(초과 의석 및 보정 의석) 총합 내에서 비례적인 요소가 온전히 지켜지도록 조정한다.
||<tablewidth=100%><table bordercolor=#333,#ccc><tablebgcolor=#fff,#333>제19대 독일 연방 의회 선거의 사례 ||
즉, 전국적으로 초과 의석 46석이 발생하여 연방 의회의 잠정 의석 수는 원래의 법정 의석인 598석이 아닌 644석이 된다. 한편, 전체 의석을 잠정 의석 수인 644석으로 둘 때, 전국을 통틀어 각 정당이 얻은 총 의석 수(초과 의석 수 포함)는 아래 표와 같이 조사되었다.
연동형 비례 대표제에서는 기본적으로 정당 득표율과 정당의 의석 비율이 일치하여야 하나, 이 초과 의석의 존재로 이 비례성의 등식이 깨지게 되는 것이다. 단적으로,
기독교 사회민주당의 경우 전국적으로 할당 의석에 비해 지역구 당선자가 초과 당선되는 바람에 원래 얻었어야 할 의석 비율인 28.2%보다 2.9%p의 이득을 보아 잠정적으로 의석 31.1%를 얻었다.
이제 연방 의회의 총 의석 수를 644석보다도 더욱 늘리는 보정 의석을 새로이 도입하여 다시 모든 정당에 대해 비례성의 등식을 맞출 차례이다. 보정 의석은 의석 비율에 있어 불이익을 본 정당에게만 추가로 배분되는 의석이므로, 이미 의석 비율에 있어 가장 큰 부당 이득을 본 기독교 민주당은 추가로 배분할 일이 없다. 즉, 기독교 민주당의 최종 의석 수는 200석으로 그대로 확정된다.
아까 모든 정당에 대해 궁극적으로 "(정당 득표율)[math(=)](의회 내 의석 비율)"의 등식이 성립해야 한다고 하였으므로, 기독교 민주당에 대하여 아래와 같은 방정식을 세울 수 있다.
[math(0.282 = \dfrac {200}{x} ,)] [math(∴ x = 709.22)]
결국, 독일 연방 의회의 전체 의석 수는 최종적으로 709석이 된다. 이제 이 709석을 각 정당에 대해 정당 득표율에 비례하여 분배하면 될 터이다.
이렇게 산정된 각 정당의 최종 의석 수는 그 정당이 선거에서 득표한 정당 득표율[23]과 완전히 일치하게 된다. 이로써 3단계는 종료되며, 이제 각 정당의 전국 최종 의석 수를 각 주별로 분배하는 최종 단계만을 남겨 두고 있다.
}}} ||
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{{{#!folding 【 펼치기 · 접기 】 아래 표는 제19대 독일 연방의회 선거에서 독일 내 16개 주 모두에 대해 위 2단계를 거친 결과 산출된 각 주별 의석 수이다. |
주(州) |
원래 할당 의석 수 (위 1단계에서 구함) |
초과 의석 수 (위 2단계에서 구함) |
잠정 의석 수 |
| SH | 22석 | 3석 (기민당) | 25석 | |
| MV | 13석 | 2석 (기민당) | 15석 | |
| HH | 12석 | 2석 (사민당) | 14석 | |
| NI | 59석 | 0 | 59석 | |
| HB | 5석 | 1석 (사민당) | 6석 | |
| BB | 20석 | 3석 (기민당) | 23석 | |
| ST | 17석 | 4석 (기민당) | 21석 | |
| BE | 24석 | 0 | 24석 | |
| NW | 128석 | 0 | 128석 | |
| SN | 32석 | 3석 (기민당) | 35석 | |
| HE | 43석 | 3석 (기민당) | 46석 | |
| TH | 17석 | 3석 (기민당) | 20석 | |
| RP | 30석 | 3석 (기민당) | 33석 | |
| BY | 93석 | 7석 (기사당) | 100석 | |
| BW | 76석 | 11석 (기민당) | 87석 | |
| SL | 7석 | 1석 (기민당) | 8석 | |
| 합계 | 598석 | 46석 | 644석 |
| 정당 | 의석 수 |
의석률 (전체 644석 대비) |
득표율[19] (의석 할당 정당 中) |
득표율 대비 이득 (이득 ▲, 손해 ▼) |
| 기독교 민주당 | 200석 | 31.1% | 28.2% | 2.9%p ▲ |
| 사회 민주당 | 134석 | 20.8% | 21.6% | 0.8%p ▼ |
| 녹색당 | 57석 | 8.9% | 9.4% | 0.5%p ▼ |
| 자유 민주당 | 65석 | 10.1% | 11.3% | 1.2%p ▼ |
| 대안당 | 83석 | 12.9% | 13.3% | 0.4%p ▼ |
| 좌파당 | 59석 | 9.2% | 9.7% | 0.5%p ▼ |
| 기독교 사회당[20] | 46석 | 7.1% | 6.5% | 0.6%p ▲ |
| 합계 | 644석 | 100% | 76석 |
이제 연방 의회의 총 의석 수를 644석보다도 더욱 늘리는 보정 의석을 새로이 도입하여 다시 모든 정당에 대해 비례성의 등식을 맞출 차례이다. 보정 의석은 의석 비율에 있어 불이익을 본 정당에게만 추가로 배분되는 의석이므로, 이미 의석 비율에 있어 가장 큰 부당 이득을 본 기독교 민주당은 추가로 배분할 일이 없다. 즉, 기독교 민주당의 최종 의석 수는 200석으로 그대로 확정된다.
아까 모든 정당에 대해 궁극적으로 "(정당 득표율)[math(=)](의회 내 의석 비율)"의 등식이 성립해야 한다고 하였으므로, 기독교 민주당에 대하여 아래와 같은 방정식을 세울 수 있다.
[math(0.282 = \dfrac {200}{x} ,)] [math(∴ x = 709.22)]
결국, 독일 연방 의회의 전체 의석 수는 최종적으로 709석이 된다. 이제 이 709석을 각 정당에 대해 정당 득표율에 비례하여 분배하면 될 터이다.
| 정당 |
득표율[21] (의석 할당 정당 中) |
709석 × 득표율 | 반올림 값 |
| 기민당 | 28.2% | 199.9석 | 200석 |
| 사민당 | 21.6% | 153.1석 | 153석 |
| 녹색당 | 9.4% | 66.6석 | 67석 |
| 자민당 | 11.3% | 80.1석 | 80석 |
| 대안당 | 13.3% | 94.3석 | 94석 |
| 좌파당 | 9.7% | 68.8석 | 69석 |
| 기사당 | 6.5% | 46.1석 | 46석 |
| 합계 | 100% | 709석[22] |
}}} ||
4단계: 주별 비례 대표 당선자 확정
3단계까지 거친 후 도출되는 각 정당의 최종 의석 수를 그 정당의 주별 득표율에 따라 각 주에 분배한다. 예를 들어, 독일의 주(州)가 X~Z주의 세 주가 있다고 가정하자. A당은 전국(X+Y+Z)을 통틀어 총 천만 표를 득표했고 그 중 500만 표를 X주에서, 300만 표를 Y주에서, 200만 표를 Z주에서 득표했다. 위 1~3단계를 모두 거친 결과 A당의 전국 최종 의석 수가 200석이라고 할 때, 이 200석을 각 주별 득표 수에 비례하여 배분하므로, A당은 X주에서 100석을, Y주에서 60석을, Z주에서 40석을 최종 획득하게 된다. 이제 남은 것은, 지역구 당선자로 말미암은 초과 의석을 걱정할 필요 없이[24] 각 주마다 비례 대표 후보자 명부 순위대로 비례 대표 의원을 당선시키는 것이다.[25] ||
이러한 2013년의 선거법 개정으로 보정 의석의 개념이 도입됨으로써, 각 정당은 선거에서 예외 없이 오직 제2 투표(정당 투표) 득표율과 일치하는 의석 비율만 가질 수 있게 되었다. 득표 수가 증가했는데 전체 의석 비율은 감소하는 '투표 가치의 반전' 문제도 자연스레 해결되었다.
다만, 보정 의석의 도입으로 의회의 총 의석 수가 법정 598석보다 훨씬 증가할 수 있으며, 그 증폭 역시 사전에 도저히 예측할 수 없다는 문제점이 제기되었다. 선거 양상[26]에 따라 의원 정수는 (이론상) 적으면 600명, 많으면 1000명 이상을 넘나들 수 있는 반면, 의원들의 의정 활동에 필요한 의회 시설과 직원, 그리고 의원 보좌관 등의 수는 큰 폭으로 바꾸기가 어렵기 때문에 심각한 비효율성이 발생할 수 있다.
이에 2020년에 소소한 선거법 개정이 있었다. 보정 의석의 과도한 발생을 막기 위해 ①특정 주(州)에서 초과 의석이 발생할 경우 그만큼 다른 주에 배분되는 비례 의석을 줄이는 방식(주 단위 보정), 그리고 ②그래도 초과 의석이 남을 경우에도 그러한 초과 의석이 3석을 넘지 않는 한 보정 없이 그대로 인정하는 방식(연방 단위 보정)을 도입하는 것을 그 내용으로 한다.
연동형 비례 대표제에 있어 보정 의석(Ausgleichsmandat)의 존재는 지역구 당선자를 그대로 인정하면서도 유권자의 의견을 반영한 비례성을 완벽히 보장해 주는 장점을 가지고 있었으나, 전술한 것처럼 도저히 예측 불가한 의원 정수의 급등으로 의정 활동에 여러 물적·인적 어려움을 주었다. 이에 제20대 독일 연방의회 선거가 종료된 2021년부터 독일 연방 의회는 의원 정수의 급등을 저지하기 위한 선거법 개정 논의를 착수하였다. 그 결과 2023년에는 보정 의석을 인정하지 않고 의원 정수를 되도록 630석으로 고정하는 선거법 개정안이 통과되어 공포되었다. 자세한 내용은 아래 '현행 제도' 문단 참고.
3.3. 현행 제도
2023년 6월, 연방선거법이 크게 개정되었다. 해당 개정은 보정의석(Ausgleichsmandat) 없이 의회 총 의석수를 630석으로 고정하고 지역구 선거에서 1위 득표자라고 하더라도 곧바로 당선되는 것이 아닌, 해당 주(州)에서 그 정당이 할당받은 의석수 범위 내에서만 당선을 인정하는 내용을 골자로 한다. 이 개정안에 관해 기독교사회연합 및 좌파당이 위헌을 주장하며 연방헌법재판소에 위헌심사를 청구하였으나 합헌 판정을 받았다.[27]|
독일 연방선거법Bundeswahlgesetz, BWahlG[28] 제4조 (정당 간 의석배분 원칙) ① 총 의석수(제1조 제1항)[29]는 비례대표원칙에 따라 먼저 전국에 걸쳐 정당 간에 분배된 다음, 이후 각 정당의 주(州)명부에 분배된다. 이때, 제6조 제2항에 따라 당선된 지역구 후보자의 수는 총 의석수에서 공제된다. ② 정당들 간의 의석은 제5조에 따른 전국에서 정당이 얻은 주(州)명부에 대한 제2투표수에 비례하여 배분된다(상위배분). 이때, 다음의 제2투표는 고려하지 않는다.
③ 각 정당에 대해 제2항에 따라 할당된 의석은 제5조에 따른 주별 제2투표수에 비례하여 주(州)명부 의석으로 할당된다(하위배분). 제6조 (지역구 당선자에 대한 배분) ① 각 정당(제20조 제2항)의 지역구 후보자는 지역구 내 제1투표에서 가장 많은 표를 얻고, 제2투표에 따른 의석 산정 절차(4항)에 따라 의석을 얻는 경우 의원으로 선출된다. 각각의 주 내에서, 제1투표에서 가장 많은 표를 얻은 후보자들 간에 득표율에 따라 순위가 매겨진다. 이때, 득표율이란 해당 후보자가 획득한 제1투표수를 해당 지역구의 총 제1투표수로 나눈 값이다. 제4조 제3항에 따라 정당에 할당된 주(州)명부 의석은 제2문의 순위에 따라 그 정당의 지역구 후보자에게 배분된다.
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법조문을 보면 알겠지만 초과의석 발생 방지를 위한 대책이 다소 과격한데, 특정 정당이 특정 주 내에서 지역구 당선자(정확히는, 최다득표자) 수가 할당의석수를 초과할 경우 그 차이에 해당하는 인원수만큼 지역구 당선자를 탈락시키는 것이다. 예컨대 A정당이 X주 내에서 제1투표에 따라 10명의 지역구 당선자를 내었으나 제2투표에 따른 X주에서 A정당의 할당의석이 7석뿐이라면, 그 차이에 해당하는 3명의 지역구 당선자는 강제로 탈락하며, 그 탈락의 순위는 제1투표 득표율의 순위대로 한다. 세계에서 유래를 찾아보기 힘든 지역구 1위 후보 낙선이라는 해괴한 제도라, 결과적으로 특정 지역구에서는 아예 다음 선거가 있을 때까지 지역구 의원이 증발(...)할 수도 있다.
다만 독일 법에는 '선거 제도는 선거일 1년전에 확정되어야 한다.'는 조항이 있어 2024년 7월 30일 독일 연방헌법재판소는 개정 선거법에 대한 헌법소원을 심판하면서 앞으로 적용될 선거 제도를 다음과 같이 해설했다.
- 제4조 1항(의원정수 630석으로 축소, 지역구 1위 낙선)은 합헌이므로 선거일에 관계없이 유효하다.
- 제4조 2항의2(봉쇄조항 5%)는 위헌이므로 2025년 7월 29일 이전에 선거가 실시될 경우 기존 방식대로(제2투표 5% 혹은 지역구 3석) 제2투표를 계산한다.
4. 둘러보기
[1]
후술하겠지만 2023년에는 선거법이 크게 개정되어 이하의 서술을 크게 변경할 필요가 생겼다. 다만,
2023년 8월 현재까지 아직 새로운 선거법에 근거해 실시된 선거는 없으므로 기존 제도에 따라 서술함.
[2]
물론, 할당의석을 얻게 되는 정당은 전국득표율이 5% 이상이거나, 앞선 제1투표를 통해 전국에서 3개 이상의 지역구 의석을 얻은 정당만으로 한정되긴 한다. 이는 후술.
[3]
후술하겠지만,
2011년 개정에서도 이 문제는 거의 해결하지 못하였고, 이 문제는
2013년 개정에서야 비로소 해결된다.
[4]
특정 지역 내에서 지지율이 선두일 경우, 해당 지역에서는 지지율 대비 많은 지역구 의석을 얻는 경향이 있다. 예를 들어
부울경은 보수 정당 지지율이 일반적으로 60~70% 정도 되지만 대부분의 지역구 선거에서는 승리해왔다.
[5]
정당의 총 득표수는 약간 올랐지만, 반올림의 범위를 넘어설 정도의 증가는 아니어서 절묘하게도 정당의 총 의석수는 동일한 상황이라고 가정하자.
[6]
30 × (94 / 300) = 9.4 이므로 9석으로 반올림함.
[7]
30 × (206 / 300) = 20.6 이므로 21석으로 반올림함.
[8]
30 × (98 / 304) = 9.67 이므로 10석으로 반올림함.
[9]
30 × (206 / 304) = 20.32 이므로 20석으로 반올림함.
[10]
독일 선거 제도에서는 의석 배분은 전국 정당 득표율에 따르지만, 정당 명부는 주별로 작성되고, 인구 비례에 따라 주별 의석 수가 할당되기 때문에 이 계산 역시 복잡하다. 따라서 특정 주에서만 보정 의석이 발생한다.
[11]
물론, 단순히 "598 × (해당 주 인구 비율)"로 계산하면 각 주의 의석 수가 정수로 떨어지지 않으므로 소수점 아래 잔여분을 어떻게 배분할지에 관하여 상당히 복잡한 공식이 마련되어 있다.
[12]
곧, 소수점 아래 값이 0.5 이상이었던 정당 중 그 값이 가장 작았던 정당.
[13]
곧, 소수점 아래 값이 0.5 미만이었던 정당 중 그 값이 가장 컸던 정당.
[14]
정확히는 생-라귀(Sainte-Laguë) 방식을 따른다.
[15]
유효 투표 수의 5% 이상을 득표하지 못한 군소 정당을 제외한 나머지 6개 주요 정당을 대상으로 다시 산정한,
바덴-뷔르템베르크 주에서의 득표율
[16]
여기서 당연하지만, 득표율은 '의석 할당 정당 中 득표율'이다.
[17]
전국단위에서 유효투표수의 5% 이상을 득표하지 못한 정당들.
[18]
공교롭게도 반올림한 값의 합이
바덴-뷔르템베르크 주에 할당된 총 의석 수인 76석과 정확히 일치하였다. 만약 반올림한 값의 합이 76을 초과하거나 미달했다면, 생-라귀(Sainte-Laguë) 방식에 따라 각 정당의 의석을 조금씩 추가하거나 제외하여 76에 맞추었을 것이다.
[19]
유효 투표 수의 5% 이상을 득표하지 못한 군소 정당을 제외한 나머지 6개 주요 정당만을 대상으로 다시 산정한, 독일 전국에서의 득표율
[20]
왜 위의 2단계 사례에서는 등장하지 않던 기독교 사회당이 갑자기 여기서 등장하는지 궁금할 수 있는데, 이유는 간단하다. 기독교 사회당은
바덴-뷔르템베르크 주에서는 어떤 후보도 내지 않았기 때문이다.
[21]
유효 투표 수의 5% 이상을 득표하지 못한 군소 정당을 제외한 나머지 6개 주요 정당을 대상으로 다시 산정한 독일 전국 득표율
[22]
공교롭게도 반올림의 합이 의회의 최종 의석 수인 709석과 정확히 일치하였다. 만약 반올림의 합이 709를 초과하거나 미달했다면, 생-라귀(Sainte-Laguë) 방식에 따라 각 정당의 의석을 조금씩 추가하거나 제외하여 709에 맞추었을 것이다.
[23]
물론, 5% 미만을 득표한 군소 정당의 표는 제외됨.
[24]
이미 2~3단계에서 처리가 끝났기 때문이다.
[25]
물론, 지역구에서 선출된 의원 수는 제외될 것이다.
[26]
일반적으로 유권자들이 교차 투표를 하면, 곧 제1 투표(지역구 투표)와 제2 투표(정당 투표)를 서로 다른 정당에 했다면 초과 의석이 발생할 가능성이 높아지고, 이는 수백 석의 보정 의석을 초래한다.
[27]
이와 동시에 비례대표
봉쇄조항을 더 엄격하게 한 개정조항에 대해서도 위헌심판이 청구됐는데, 이건 반대로 위헌 판정을 받았다.
[28]
2023년 3월에 연방의회에서 가결되고 6월에 대통령에 의해 공포되었다.
[29]
630석을 말한다.
[30]
무소속 지역구 당선자를 말한다.