1. 개요
ICJ Case: Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia)갑치코보-너지머로시 프로젝트 사건(Gabčíkovo-Nagymaros Project)은 다뉴브강에 건설된 댐을 두고 벌어진 헝가리와 슬로바키아 간의 국제 분쟁을 의미한다. 해당 사건을 다룬 1997년 ICJ의 판결은 오늘날 긴급피난 및 대응조치(국가책임), 사정의 근본적 변경 등의 적용요건(VCLT) 등 국제법의 여러 분야에 있어 중요한 판례로 남아 있다.
2. 명칭
한국에서는 보통 이를 "가브치코보(가비치코보)-나기마로스 사건"이라고 부르는 것이 일반적으로[1], 상당히 낯선 외국어 지명이다보니 별별 표기법이 난무하는 실정이다.[2]일단 "Gabčíkovo"는 슬로바키아 지명으로 IPA로 [ˈɡapʧiːkovo]로 읽으며, "Nagymaros"는 헝가리 지명으로 IPA로 [ˈnɒɟmɒroʃ]로 읽는다. 즉 이를 원어 발음에 가장 근접하게 한국어로 전사하면 "갑치코보-너지머로시'가 된다.
영미권에서는 각종 특수 부호를 제거한 뒤 영어식으로 읽는 편이다(Gabcikovo-Nagymaros). 사람마다 그리고 국가마다 개별 차이가 있을 수는 있으나, 일반적으로 IPA 기준 [ˌɡæbˈtʃiːkoʊvoʊ|ˌnɑːɡiˈmɑroʊs](갭치코보-나기마로스) 혹은 [ˌɡæbˈtʃiːkoʊvoʊ|ˌnɑːdʒiˈmɑroʊs](갭치코보-나지마로스) 비슷하게 읽는 편이다.[3]
3. 사건 개요
1977년 체코슬로바키아와 헝가리는 다뉴브 강의 수력 발전, 항행조건 개설, 홍수 방지 등을 목적으로 각자 관할 수역에 댐을 건설하는 것을 골자로 하는[4] "종합적인 공동 개발 계획에 따른 부다페스트 협정"(일명 1977년 협정)을 맺었다. 해당 협정에서는 체코슬로바키아의 갑치코보 지역에 720메가와트짜리 댐을 건설하여 주 발전을 담당하고, 헝가리의 너저머로시 지역에 158메가와트짜리 댐을 건설하여 수량 조절 등을 담당하기로 규정하고 있었다. 또한 조약에서는 동등한 투자와 동등한 수익 배분에 합의하였는데, 건설 사업이 상당 부분 체코슬로바키아 지역에서 이루어질 예정이었으므로 헝가리가 체코슬로바키아 지역의 건설에도 참가하기로 합의된 상황이었다.그러던 중 1980년대 헝가리 측에서 재정 문제를 이유로 사업 추진의 속도 조절을 요청하였고 받아들여졌으나, 그럼에도 불구하고 어려움이 가중되어갔다. 덤으로 1980년대 말 동구권의 탈냉전 분위기 속에서 민주화가 전진되고 환경 보전에 대한 목소리가 높아지면서[5] 민관을 막론하고 전반적으로 다뉴브 강 개발 사업에 대한 부정적 여론이 형성되기 시작했다[6]. 특히 해당 사업이 수도 부다페스트의 용수 공급에 악영향을 미친다는 이유로 반대운동이 조직화되기까지 했고, 이에 헝가리는 1989년 해당 계획을 일방적으로 중단하고 댐 건설을 공식적으로 포기하였다.
반면 체코슬로바키아의 사정은 달라 사업이 거의 완성단계에 접어든 상태였다. 이 상황에서 댐 건설을 포기할 수 없던 체코슬로바키아는 전문가들의 자문을 구했고, 전문가들은 7가지 방안을 제시하였다.
| 방안 | 세부 내용 |
| A안 | 헝가리와 함께 1977년 협정에 따른 원래 계획을 완성한다. |
| B안 | 체코슬로바키아 지역 내의 수치사업만 완성한다. |
| C안 | 저수지 규모를 줄이고, 체코슬로바키아 지역 내의 수치사업만 건설하며 너지머로시 지역의 건설은 유예한다. 공동 저수지를 댐을 건설해 둘로 나누고, 두너킬리티(Dunakiliti) 댐[7] 대신 체코슬로바키아 추노보(Čunovo) 지역에 댐을 새로 건설한다. 해당 안은 결과적으로 다뉴브 강의 유로를 자국 영역 내로 변경하여 댐을 건설한다. |
| D안 | 오직 댐의 상부 부분만 완공하고 두너킬리티 댐 건설을 완료한다. |
| E안 | 홍수 방지와 항행 여건 보장만을 위해 수치사업을 사용한다. |
| F안 | 사업을 중단하고, 현재 상태 그대로 방치한다. |
| G안 | 모든 건물 등을 철거하고, 강을 원래 상태로 되돌린다. |
원래 체코슬로바키아 측이 원했던 것은 A안이었고, 헝가리 측이 새로 원하는 것은 G안이었다. 그러나 결과적으로 1992년 체코슬로바키아 정부는 C안을 채택하였고, 사업 내용의 변경을 감수하며 계획을 계속하여 추진하려는 의사를 밝혔다. 이에 헝가리는 같은 해 이러한 계획 변경은 1977년 협정의 중대한 위반이므로 해당 협정이 종료되었다고 통고하였으나[8] 체코슬로바키아는 C안을 그대로 강행하였고, 다뉴브 강의 수로를 자국으로 돌려 1992년 말부터 댐에 담수를 시작하였다.
그러던 중 1993년 이른바 "벨벳 이혼"으로 체코슬로바키아는 체코와 슬로바키아로 갈라서게 되었다. 갑치코보 지역은 슬로바키아에 속하게 되었고, 이에 헝가리와 신생국 슬로바키아는 해당 사건을 ICJ에 회부하기로 합의하였다.
4. ICJ의 판결
4.1. 조약 종료에 대한 헝가리 측의 주요 주장
01. 1989년 일방적으로 계획을 중단하고 댐 건설을 포기한 것은 중대한 환경 상의 손해를 방지하기 위한 긴급 피난에 해당한다.
02. 슬로바키아가 다뉴브 강의 수로를 변경하는 것은 조약의 중대한 위반이며 이는 조약의 종료 사유에 해당하므로 1977년 협정의 종료 통고는 적법하다.
03. 재정적 어려움과 함께, 1977년 협정은 환경 파괴를 야기하는 수리 시설 건설이라는 회복할 수 없는 피해를 초래할 것을 강제하고 있으며 이에 조약의 이행이 불가능한 (후발적) 이행불능 상태에 있다.
04. 조약 체결 이후 사회주의 체제가 시장경제 체제로 전환되면서 댐 건설의 경제적 타당성이 감소했고, 댐 건설로 인한 환경 피해가 우려되며 환경 규범의 발달로 환경 피해를 방지하기 위한 의무가 급격히 늘어나는 등의 사정 변경이 발생하였다.
02. 슬로바키아가 다뉴브 강의 수로를 변경하는 것은 조약의 중대한 위반이며 이는 조약의 종료 사유에 해당하므로 1977년 협정의 종료 통고는 적법하다.
03. 재정적 어려움과 함께, 1977년 협정은 환경 파괴를 야기하는 수리 시설 건설이라는 회복할 수 없는 피해를 초래할 것을 강제하고 있으며 이에 조약의 이행이 불가능한 (후발적) 이행불능 상태에 있다.
04. 조약 체결 이후 사회주의 체제가 시장경제 체제로 전환되면서 댐 건설의 경제적 타당성이 감소했고, 댐 건설로 인한 환경 피해가 우려되며 환경 규범의 발달로 환경 피해를 방지하기 위한 의무가 급격히 늘어나는 등의 사정 변경이 발생하였다.
4.2. ICJ의 주요 판결 내용
4.2.1. 헝가리 측 긴급피난의 위법성 조각 주장
국가 영역에 있어 생태계의 보전은 긴급 피난의 원용 대상인 근본적 이익으로 인정되나, 위법성 조각사유로서 긴급 피난의 경우 중대한 위험[9]이 객관적으로 존재해야 하며, 단지 예상되거나 가능성이 있는 정도로는 부족하다. 다만 위험이 아직 발생하지 않았더라도 그 위험이 급박하고 해당 행위가 그러한 위험으로부터 국가의 본질적 이익을 보호하기 위한 유일한 방법일 경우, 긴급피난으로서의 위법성이 조각된다. 다만 그 사유가 인정되어 위법성이 조각된다 하더라도, 그로 인한 손해에 대한 보상의 의무까지 면제되지는 않는다.사안에서 헝가리가 제기하고 있는 "환경 손해"는 비교적 오랜 추이를 관찰해야 그 위험이 나타나고 이를 판단할 수 있으므로 쉽게 판단할 수 있는 대상이 아니며, 아무리 중대한 사안이라 하더라도 그 손해의 위험이 급박한 것이라고 인정하기 어려우며, 협정에 명시된 기본 계획의 범위 안에서 그러한 위험에 대처하기 위한 조치가 가능했다. 또한 헝가리가 공사를 중단할 당시 이미 헝가리와 슬로바키아 간 교섭이 진행 중이었으며, 교섭을 통해 공사를 중단하지 않고 프로젝트 시한을 연장하는 등 문제해결을 위한 다른 수단이 있었으므로 공사 중지가 해당 상황에서 유일한 수단이었다고 인정할 수 없다.
조약의 발효 여부, 적법한 조약의 정지 및 폐기 여부는 조약법에 따라 판단할 문제이며, 조약법을 위반한 정지 혹은 폐기가 국가책임을 발생시키는 범위는 국가책임법에 따라 판단할 문제이다. 긴급피난은 위법성 조각사유로서 조약을 위반한 국가의 책임을 면제시킬 수는 있으나, 조약을 종료하지는 못한다. 즉 긴급피난 사유가 해소되면 조약 이행의 의무는 다시 적용되므로 긴급피난의 사유만으는 조약상 의무의 이행정지나 조약의 종료에 대한 근거가 될 수 없다.
4.2.2. 슬로바키아 측 계획 변경의 적법성 여부
슬로바키아 측은 자국의 계획 변경은 헝가리의 1989년 일방적인 조약 이행의 정지 및 취소라는 협정 위반 행위에 대한 대응조치로서 위법성이 조각된다고 주장하였다. 해당 주장에 따르면, 자신들이 해당 조약을 준수하기 위해 최대한 노력했으며 그 결과가 계획 변경이라는 것이다. 슬로바키아 측은 이를 뒷받침하는 과정에서 '근접 적용 원칙'이라는 당시까지 전무후무했던 주장을 제기하였다.그러나 대응조치는 상대국의 위법 행위에 상응하는 범위 내에서 이루어져야 하는데, (다뉴브 강의 수로를 틀어버리는 등) 슬로바키아의 댐 건설에 대한 변경 계획은 비례성을 위반한 과도한 결과를 초래할 수 있으므로 합법적인 대응 조치가 아니며, 따라서 대응조치로서 정당화 될 수 없다. 동시에 '근접 적용 원칙'이라는 새로운 원칙은 국제법으로 성립이 되었는지 불분명하며, 설렁 그렇다 하더라도 슬로바키아 측의 잠정 해결책은 1977년 조약의 범위를 벗어났다고 판단하였다.
4.2.3. 헝가리 측 1977년 협정 종료 주장
조약의 종료를 주장하기 위해서는 조약의 중대한 위반이라는 사유가 있어야 하며, 중대하지 않은 위반은 대응조치 등의 근거가 될 수는 있을지언정 조약법 상 조약 종료의 사유가 될 수는 없다. 체코슬로바키아의 계획 변경은 비례성 원칙에 위반하는 대응조치로서 1977년 협정에 위반한 행위는 맞지만, 그것이 조약의 종료 사유가 도리 정도로 중대한 위반 행위에 해당한다고 볼 수는 없다.또한 조약의 종료를 행사는 조약 위반의 결과가 실제로 발생한 이후에 가능하며, 위반의 결과를 예상해 미리 종료할 수는 없다. 헝가리가 협정에 대한 종료를 통보한 것은 체코슬로바키아가 실제로 수로를 우회하는 행위 이전에 이루어진 것으로 협정 종료 통보 당시에는 협정의 종료사유가 존재하지 않았다. 즉 헝가리는 일방적 조약 종료라는 자신의 행위를 통해 상대국의 조약 위반을 근거로 조약을 종료할 수 있는 권리를 스스로 훼손하였다.
4.2.4. 후발적 이행불능사유의 존부
헝가리 측은 자국의 재정적 어려움과 1977년 협정의 의무가 회복할 수 없는 환경 피해를 초래할 것을 이유로 실질적으로 이행할 수 없는 과제를 수행할 수 없다고 주장하며, 조약법에 관한 비엔나 협약 제61조에 의거하여 이행불능에 의한 조약의 종료를 주장하였다. 이행불능에 의한 조약의 종료에 대해, 헝가리 측은 1977년 협정의 목적은 환경 보호와 합치되고 공동으로 운영되는 공동 투자라고 주장했으며, 해당 목적은 소멸하였다고 주장하였다. 이에 슬로바키아 측은 제61조가 조약의 목적물이 물리적으로 소멸되거나 파괴되는 등의 상황에서만 적용되는 것이지 추상적인 법적 제도(legal regime)까지 포함하는 것은 아니므로 사건에 적용될 수는 없다고 반박하였다.그러나 재정적 어려움으로 인한 헝가리의 집행 불능 주장은 조약의 후발적 이행 불능 사유로는 충분하다고 볼 수 없다. 제61조는 조약 집행에 있어 필수 불가결한 대상물이 항구적으로 소멸되거나 파괴된 경우를 규정하고 있고, 협약 기안 당시 재정적 어려움 또한 그러한 대상물에 포함시킬 것인지에 대해 논의하였으나 기안자들이 그렇게 될 수 있는 개연성은 인정하면서도 채택하지 않은 점을 고려하였을 때 이 조항의 대상물은 광의의 개념이 아닌 협의의 개념이다. 따라서 헝가리의 제61조에 대한 해석은 그 문언이나 기안자의 의도와 합치되지 않는다. 또한 공동 운영이 더 이상 가능하지 않게 되었다면 이는 헝가리가 1977년 협정에 따른 의무를 이행하지 않았기 때문인데, 조약법 제61조 2항에 명시되어 있듯 조약 이행 불능이 당사국 자신의 의무 위반 결과라면 이를 조약 종료의 근거로 원용할 수는 없다.
다만 해당 법적 제도가 소멸하였다고 볼 수는 없으므로, 슬로바키아의 주장처럼 제61조의 목적물이 추상적인 법적 제도까지 포함하는지는 판단할 필요가 없다.
4.2.5. 사정 변경 사유의 존부
헝가리 측의 주장에 따르면, 1977년 협정은 과거 냉전 시기 사회주의 국가간 연대를 목적으로 한 단일의 불가분적 운영에 그 목적을 두고 있었으나 정치적 상황의 변화, (사회주의 체제 하의 조력 관계에서 자본주의 체제 하 자유경쟁시장의 경쟁자라는) 두 국가 간 관계의 변화, 원 사업의 경제적 수익성 하락, 환경에 대한 인식의 강화와 그에 따른 환경법의 발전 등으로 인해 원 사업 추진 당시의 상황이 근본적으로 변화하였다고 주장한다.그러나 원 사업의 목적은 협정에 명시된 바에 따르면 홍수 통제, 항행 상황 개선, 발전 등으로 헝가리가 주장하는 경제적 상황과 큰 연관이 없으며, 경제성 문제 또한 수익성 악화가 사실이라 할지라도 당사국의 조약상 의무가 급격히 변할 정도로 축소되었다고 볼 수는 없으며, 환경 관련 사유 또한 당사국이 전혀 예상할 수 없었던 것이라고 인정하기 어렵다. 즉 헝가리 측의 주장은 조약상 의무의 범위를 급격히 변화시킬 정도의 근본적인 사정 변경(rebus sic stantibus) 요건을 충족시키지 못한다. 무엇보다 1977년 조약 규정 등에는 당사국의 합의를 통해 조약 내용을 조절할 수 있으므로, 상황의 변화에 대해 대처할 수 있었을 것이다.
4.2.6. 영토적 성격의 조약 승계
조약승계협약 제12조는 영역 이용에 관한 권리/의무를 설정하는 조약은 국가 승계의 영향을 받지 않는다고 규정하고 있으며, 수리권이나 하천 항행에 관한 조약은 제12조의 범주에 속하는 영토성 조약이라는 것 또한 인정된다. 즉 1977년 협정은 다뉴브 강에 결부된 권리/의무를 창설한다.따라서 1977년 협정은 국가 승계의 영향과는 무관하며, 체코슬로바키아가 체코와 슬로바키아로 분리된 1993년 1월 1일 부로 조약은 다뉴브 강이 흐르는 슬로바키아를 구속한다.
4.2.7. 조약의 추후 이행과 국가책임의 해제
"합의는 구속된다"라는 기본 원칙에 따라, 1977년 협정의 목적 달성을 위해 상황에 따른 사정을 적절히 고려하여 당사국들이 협력하고 합의에 의한 해결을 모색하는 것이 양국 합의의 성실한 존중을 도모하게 되는 것이라고 볼 수 있다.위법행위의 결과는 가능한 회복되어야 하는 것이 원칙이지만, 이 사건에서는 다뉴브 강 수자원 이용에 있어 양 당사국 간 협력이 필요하다. 조약 위반에 따른 배상 청구에 대하여, 이 사건에서는 상호 포기가 가능하다.
4.2.8. 해설 및 요약
ICJ 재판부는 헝가리가 일방적으로 1977년 협정의 종료나 중단을 선언할 수 없다고 보았으며, 해당 조약은 여전히 유효하므로 헝가리 측이 조약을 위반하였다고 판단하였다. 한편 슬로바키아는 헝가리의 일방적 건설 중단에 대해 대항조치 등 나름의 대안을 마련할 권리는 있으나, C안과 같이 다뉴브 강의 수로를 일방적으로 자국에 돌리는 등 비례성의 원칙을 넘은 행위를 시행할 수는 없다고 보았으며, 따라서 양국 모두 국제법 위반이 존재한다고 판단하였다. 이에 양국이 신의 성실(bona fide)의 원칙에 따라 1977년 협정의 목적을 달성할 것을 요청하였다.5. 후일담
1996년부터 슬로바키아는 C안에 따라 건설한 발전소에서 전력을 생산하기 시작하였으며, 우려했던 환경 대란은 발생하지 않았다[10]. 1997년 ICJ 판결 이후 헝가리와 슬로바키아는 재협상에 들어갔고, 1년 뒤인 1998년 헝가리는 자국 내 댐 건설 등에 합의하였으며 슬로바키아는 즉시 새 합의를 승인하였다. 그러나 해당 합의 직후 1998년 헝가리에서 대선이 있었고[11] 정권이 교체되며 새로 들어선 오르반 빅토르의 청년민주동맹 정권은 해당 합의도 이행할 수 없다고 선언하였다. 이에 슬로바키아 정부는 ICJ에 새로운 판결을 내려달라고 요청하였다.2017년 6월 30일 자로 슬로바키아는 해당 사건의 종료를 요청하였고, 헝가리도 이에 동의하여 최종적으로 ICJ는 2017년 7월 18일자로 양국에 재판 절차가 종료되었음을 통고하여 사건은 실질적으로 종료되었다.[12]
결과적으로 현재까지 너지머로시 댐 및 관련 수리 시설은 미건설된 상태이며, 현재 갑치코보 댐 및 관련 수리 시설은 원활히 작동하고 있지만 이를 보조할 목적이었던 너지머로시 댐의 부재로 인해 예상했던 것만큼의 효율은 이끌어내지 못하고 있는 상황이며 항행 안전 문제 또한 여전히 제기되고 있다.
[1]
특히 국내에서 해당 사건을 접하게 된다면 일반적으로 국제법과 관련하여 접하는 경우가 대다수인데, 신국제법강의(정인섭 저) 등 대다수 국제법 교과서 및 국제법 교수들은 "가브치코보-나기마로스" 및 "가비치코보-나기마로스"로 해당 사건을 부르는 경우가 대다수이며, 해당 명칭으로도 문서가 리다이렉트되어 있다.
[2]
외대 출신의 모 국제법 교수의 증언에 따르면, 1990년대 말 해당 사건이 국내에 갓 소개되었을 때 당시 국제법을 공부하던 학생들 사이에서 해당 명칭을 어떻게 읽어야 할지를 두고 상당한 논쟁이 오갔고, 해당 언어를 공부하던 학생을 불러와 자문을 구하기까지 했다고 한다. 외대니까 가능했던 일일지도
[3]
일반적으로 영미권에서 "gy"는 [dʒi\]로 읽는 편이긴 하나, 외래어의 경우 글자 그대로 [ɡi\]로 읽어주는 경우도 있어서 이건 사람마다 제각각이다.
[4]
댐 건설이 주로 언급되지만, 협약에서는 저수지 건설 등 종합적인 다뉴브 강의 수치사업(waterwork)을 다루고 있다.
[5]
스톡홀름 선언이 70년대, 리우 선언이 80년대에 있었다. 실제로 당시는 환경권에 대한 목소리가 국제 사회에서 본격적으로 등장하기 시작하던 시기였다.
[6]
1984년부터 본격적인 환경 운동이 시작되었으며, 동구권의 개혁개방과 함께 세력이 불어나 80년대 말에서 90년대 초 무렵이 되자 환경 보호 운동 단체의 정치적 압력이 무시할 수 없을 정도로 올라오게 된다.
[7]
헝가리의 마을 이름으로 협약에 따르면 두너킬리티 지역에 인공 수로를 건설해 강을 나누기로 되어 있었다.
[8]
조약법에 관한 비엔나 협약(VCLT) 제60조 1항: 양자조약의 일방당사국에 의한 실질적 위반은 그 조약의 종료 또는 그 시행의 전부 또는 일부의 정지를 위한 사유로서 그 위반을 원용하는 권리를 타방당사국에 부여한다.
[9]
여기서는 생태계 보전에 대한
[10]
다만 강의 수위 감소 및 하상(river bed)의 지속적 감소 등의 문제가 제기되긴 했다.
[11]
헝가리는
의원내각제 형태의 정부를 채택하고 있다.
[12]
'실질적'이라고 하는 이유는 2023년 현재도 이 사건은 ICJ에 pending case(계류 사건)으로 올라와 있기 때문이다. 즉 엄밀히 말해 공식적으로는 아직도 끝나지 않은 재판이다.