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1. 개요
幼 保 統 合통합교육의 일환으로 어린이집과 유치원의 보육과 교육을 하나로 통합하려는 계획. 어원은 유아교육(유치원) + 보육(어린이집)+統(거느릴 통)+合(합할 합)으로, 정확히는 어린이집(보건복지부)과 유치원(교육부)으로 이원화 되어 있는 주무부처를 단일한 기관으로 통합하는 것이 유보통합의 주된 목표라고 볼 수 있다.
2. 배경
현재 대한민국의 0세~5세, 즉 미취학 아동은 어린이집과 유치원 이 두군데 중 한군데를 다닐 수 있다.어린이집의 경우 0세(1살)부터 만5세(7살)까지, 영아기부터 유아기 전반에 걸친 모든 아동이 다닐 수 있고, 유치원의 경우 만3세(5살)에서 만5세(7살)까지의 유아들만 다닐 수 있다.
0~2세가 다니는 어린이집은 맞벌이 가정을 위해 늦은 시간까지 영아를 돌보는 보육기관, 3~5세는 유아들이 초등 입학 전에 다니는 교육기관이었다.
그러나 2012년 3월 1일 '만5세 누리과정'을 시작으로 2013년 만3~5세 누리과정 도입되면서, 누리과정은 일반인들 사이에서 어린이집과 유치원 두 기관이 비슷하다고 인식하게 되는 계기가 되었다. 그러나 두 기관에는 큰 차이가 있다.
우선 교사자격에서 교직 이수 유, 무로 나뉜다. 더욱 자세히 살펴보면 유치원 정교사 2급 자격 기준은 1. 대학에 설치하는 유아교육과를 졸업한 사람 2. 대학(전문대학 및 동등 이상의 각종 학교과 "평생교육법"제31조제4항에 따른 전문대학 학력인정 평생교육시설을 포함) 졸업자로 보육과 교직학점을 취득한 사람 3. 교육대학원 또는 교육부장관이 지정하는 대학원의 교육과에서 유치원 교육과정을 전공하고 석사학위를 받은 사람 4. 유치원 준교사 자격증을 가진 자로서 2년이상의 교육경력을 가지고 소정의 재교육을 받은 사람이다.
보육교사 2급 자격기준은 1. 전문대학 또는 이와 같은 수준 이상의 학교에서 보건복지부령으로 정하는 보육관련교과목 및 학점을 이수하고 졸업한 사람 2.보육교사 3급 자격을 취득한 후 2년 이상의 보육업무경력이 있는 사람으로서 보건복지부장관이 정하는 승급교육을 받은 사람 이다.
그러나 유치원과 어린이집은 가정형/민간/국공립어린이집 등, 사립 유치원/국공립 유치원 등 다양한 운영 형태와 명칭으로 어린이집과 유치원의 차이를 구분하지 못하는 사람도 많다.
맞벌이 가정이 늘고 보호자들이 자신의 자녀를 집에서 돌보는 것에 부담감을 많이 느끼면서 아이들이 보육기관에 좀 더 오래 머무르는 것을 요구하기 시작했다.
그래서 정치인들은 표심을 얻기 위해 유보통합을 앞세워 어린 아이들을 아침8시부터 저녁 8시, 9시까지 기관에 머물게 하는 정책을 서로 내세웠다.
3. 한계 및 비판
이렇듯 유보통합의 당위성은 충분함에도 불구하고 오랜 기간에 걸쳐[1] 지지부진한 데에는 이유가 있는데 밑에서 보면 대략은 이렇다는 특징이다.-
1.매 정권마다 정책결정의 우선순위에서 밀리고 있다.
유보통합을 공약한 정치인이 대통령에 당선되면 수많은 현안과 마주하게 된다. 그 중엔 한시가 급한 일이 많다. 그 일들을 처리하다 보면 유보통합 문제는 후순위로 밀리게 된다. 또한, 대통령을 비롯해 국가의 주요 정책을 결정하는 대부분의 선출직들은 단기간에 성과를 올려 국민적 관심을 받고 스스로의 지지율을 높이는 데에 지대한 관심이 있다.
그런데 국가의 먼 미래를 내다보고 장기적 안목으로 투자를 했을 시 오랜 세월이 흐른 뒤에야 빛을 보는 것이 교육 정책인 만큼 유보통합은 당장에 국민적 관심을 받을 수 있는 큰 이슈를 만들어내지는 못하게 되는 것이다. 아무리 유보통합을 하고 싶어도 유보통합보다 시급한 문제가 많기에 국가의 주요 정책을 결정하는 높으신 분들의 뇌리에서 점점 유보통합이 후순위로 밀리게 될 수밖에 없는 것이다.
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2.관계부처 공직자들의 태도가 소극적이다.
상술한 바와 같이 현재 유치원은 교육부, 어린이집은 복지부 관할인데, 유보통합을 위해서는 필수적으로 두 부처 간 협의가 잘 이루어져야 하는데 그것이 쉽지는 않다는 소리이다. 유보통합에 뜻이 있는 이들 대부분 기본적으로 교육부로의 통합을 지향하고는 있으나 넘어야 할 산이 많다는 게 문제이다.
복지부 입장에서는 오랜 기간 유지해오던 어린이집 관련 사업을 놓기가 어려운 측면이 있다 보니 유보통합을 썩 반기지 않는 가능성도 있으며 교육부 입장에서도 갑자기 없던 업무를 추가로 챙기려고 하니 부담이 갈 수 밖에 없다는 게 문제이다. 관료사회 특유의 경직적인 문화가 유보통합의 걸림돌이 되고 있다는 소리다.
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3.유치원과 어린이집들이 각각 운영 형태와 특성에 따라 입장이 다르다.
유치원은 공립과 사립으로 나누어진다. 공립 유치원 쪽에서는 유보통합에 다소 회의적이다. 아래 네번째 이유로 다시 이야기하겠지만 교사 자격 수준이 다르기 때문이다. 또한 국공립유치원교사는 임용고시를 통과한 교사들로 유보통합에 회의적인 태도이다. 사립 유치원은 유보통합에 결사적으로 반대를 하고 있다.
유보통합을 하게 된다면, 유치원 교사들에게 있어 역차별이며, 유치원 교사들의 최저학력은 전문대학 3년제인데 반해, 보육교사들의 최저학력은 고졸이기 때문이다. 따라서 영유아들에게 제공되는 교육적 경험이 평등하지 않을 가능성이 크다. 아울러 현재 정부는 그 수가 압도적으로 많은 보육교사들(약 30만)의 의견만을 중심으로 듣고 있으며, 유치원 교사(약 5만)측의 의견은 묵인하고 있기 때문에 유치원 측은 더욱더 유보통합을 반대하는 입장이다.
이는 최근 유보통합 토론회와 유보통합 위원회 제정안 서류와 반대 및 검토 제안서 서류 제출기한을 보면 보면 알 수 있다. 현장 교사들이 방학기간인 12월 30일 저녁부터 1월 3일까지. 정말, 딱 5일 밖에 주지 않았다. 그래서 유치원 교사들은 더욱 분노하고 있다. 어린이집은 국공립, 법인, 민간, 가정, 부모협동 등 운영 형태가 한층 더 세분화되어 있다. 어린이집 쪽에서는 운영 형태에 관계없이 절대 다수가 유보통합에 적극적으로 찬성 중이다. 보육교사 측이 절대적으로 이득이기 때문이다.
문제는 추후 유보통합이 확정된다면 이렇듯 다양한 형태로 혼재 된 어린이집의 유형을 어떤 식으로 재정비해야 하는 지에 대해 논의가 되어 있지않는 게 문제이다. 유치원의 입장에서는 유치원 교사와 교육 받는 아동들에 대한 역차별을 초래하고 있는 현재 유보통합 진행 방향에 반대하고 있는 마당에 유보통합까지 하게 되면 유치원 설립 기준[2]에 미달 되는 어린이집들은 전부 정리되는 쪽으로 정책이 결정되면 지금과는 달리 유보통합에 회의적인 입장으로 돌아서는 어린이집들이 많아질 수도 있다.
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4.유치원교사와 어린이집 교사의 자격수준 및 양성과정, 운영방식을 통일하는데 어려움이 있다.
유치원교사들은 무조건 유치원교사와 어린이집 교사 자격증을 다 가지고 있다. 여기서 문제가 되는 것은, 유치원 교사가 되기 위해 필요한 유치원 정교사 자격증[3]을 누구나 취득이 가능한 보육교사 자격과 통합하려는 것이다. 어린이집 교사 자격증은 학점은행제로 운영되며, 교육부에서 발행하는 정교사 자격이 아니기 때문에 일부 은퇴를 하거나 일자리를 찾는 여성이 사이버로 손쉽게 얻을 수 있다. 단, 어린이집 교사의 경우는 일부만 두 가지 자격이 다 있고 대체적으로는 어린이집 교사 자격증밖에 없다. 문제는 여기서 발생한다.
이들의 자격을 어느 정도 선까지 인정을 해주어야 하는 지. 또 얼마 만큼의 재교육이 필요한 지에 대해 연구가 필요하다. 원장 역시 마찬가지다. 유치원 원장 자격은 상대적으로 취득하기가 까다로운데 비해 어린이집 원장 자격은 남발이 되고 있는 수준이다. 국공립 유치원 정교사가 되는 과정보다 어린이집 원장 자격을 얻는 게 상대적으로 더 빠르다. 이에 두 가지 자격을 통일해가는 과정에서 잡음이 발생할 우려가 있다.
신규교사 양성의 경우에는 4년제 유아교육학과 커리큘럼과 4년제 보육학과 커리큘럼으로 이원화 하여 양성하는 것이 양측의 전문성을 더욱 항샹 시킬수 있는 좋은 방법이라고 생각되지만, 더 많은 고민과 의견수렴이 필요하다. 양성 과정 방식도 유럽처럼 직업교육과정에 넣을지 아니면 기존처럼 대학교육에 넣을지도 고민도 해봐야 한다. 사실 유보통합 해서 운영하는 나라가 프랑스, 독일, 핀란드, 스웨덴밖, 뉴질랜드 밖에 없으며 이 나라들도 자국의 상황에 맞게 운영하고 있고 또한 아시아권에서는 유보통합 하는 국가가 아예 없기 때문에 한국에 도입한다고 해도 처음부터 다시 만들어야 하는데 이 과정에서 진통을 겪을 수밖에 없다는 소리이다. 이 나라들도 양성하는 방식도 다른데 독일 모델과 뉴질랜드 모델이 있다. 독일, 스웨덴에는 직업학교에서 보육교사와 유아 교사를 통합해서 양성하는 시스템이며 핀란드는 석사까지 나와야 유아교사를 할 수 있는 시스템이다.
운영방식도 고민을 해봐야 하는데 유보통합을 해서 운영하는 나라가 프랑스, 독일, 핀란드, 스웨덴, 노르웨이, 영국, 뉴질랜드밖에 없으며 프랑스, 뉴질랜드는 유보통합 후에도 보육과 유아 교육과정이 분리되어 있으며 독일, 스웨덴은 보육과 유아교육을 통합해서 운영하는 방식이다. 그렇데 문제는 아시아에서 유보통합을 해서 운영하는 나라가 하나도 없다는 게 문제이다. 그리고 유보통합을 운영하는 나라들이 거의 대부분 유럽 국가들이며 유럽 국가들은 국공립 비중이 아무리 못해도 70% 넘으며 사립도 국가에서 돈을 대주는 곳이 많은 게 현실이다.
그리고 유럽은 보육과 유아교육을 공공서비스 및 공교육의 일환으로 보지만 우리나라는 사립이 압도적으로 많으며 이윤 창출을 목적으로 운영하는 곳이 많은 현실을 감안을 해야 한다. 그리고 우리나라는 국가에서 사립 유치원과 어린이집을 통제를 못하는 현실에 무리하게 통합하다가 부작용이 나올 수밖에 없으며 우리와 문화가 비슷한 일본, 중화권 국가들 마저도 유보통합이 안되어 있어 유보통합하면 시스템을 처음부터 다시 만들어야 하는데 결국은 시행착오가 겪을 수밖에 없고 이 과정에서 부작용이 속출할 수밖에 없다는 게 소리이다.
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5.유보통합 이후 지금보다 많은 예산 집행이 불가피하다.
지자체마다 다르긴 하지만 대개의 경우 어린이집은 유치원보다 운영 구조가 열악한 게 특징이다. 왜냐하면 어린이집 보육료 산정의 근간을 이루는 표준 보육료가 최저가를 기준으로 결정되고 있기 때문이다. 그에 비해 유치원 교육비 산정은 조금 더 합리적 기준에 따라 이루어진다. 단적인 예로 똑같은 연령의 유아를 똑같은 시간 동안 기관에 맡기더라도 유치원이냐 어린이집에 따라 지원금이 다르다. 2020년 기준 만5세 표준유아교육비는 44만8천원에 종일반운영비12만원이 별도로 총액 56만원이 넘는데 비해 어린이집 표준보육료는 39만6천원이 전부다. 너무나도 큰 차이다. 해서 추후 유보통합 시 그 간극을 메우는 것이 필수적인데 아무래도 돈이 많이 드는 일[4]이다 보니 정부 입장에서는 주저할 수밖에 없다.
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6.유보통합은 국공립 비중에 난이도가 좌우된다.
아무래도 사립은 이해관계가 많이 얹혀있기에 유보통합에 어려움을 겪지만 유럽 국가들은 국공립 비중이 70%로 넘어가고 사립도 국가에서 돈을 대주는 곳이 많기 때문에 유보통합에 수월했었다. 실제로 유보통합 모델을 주장하는 사람중에 스웨덴,독일, 프랑스등 유럽 모델을 하자고 하지만 이들이 국공립 비중이 높아서 유보통합이 수월했다는 것을 국민들에게 말을 안하고 있는 현실이다. 한편 한국 유치원과 어린이집은 사립 비율이 압도적으로 높으며 사립도 법인의 형태가 아닌 개인사업자 형태가 많아 투명하게 운영을 하는지도 모르는 게 현실이다.
사실 이렇게 된 것은 1980년대에 산업화을 혜택이 돌아오면서 신흥 중산층들이 속출하면서 보육과 유아 교육이 수요가 늘어났는데 공급이 못 따라가면서 유치원, 어린이집 설립 기준의 대폭 완화을 시켰는데 문제는 유아교육, 보육에 뜻이 있어 설립하기 보다 장사 목적으로 설립된 유치원, 어린이집이 많아도 너무 많다는 게 문제이다. 그리고 우리나라 유치원, 어린이집 특징이 영세하고 개인 사업자 비중이 높아 제대로 운영되는 곳이 거의 없는데 거기다가 2012년에 정부 보조금까지 들어오면서 일부 파렴치한 곳에서 어린애들에게 써야 할 보조금이 원장일가의 쌈짓돈으로 썼다는 게 들통나면서 결국 구조적 문제가 드러났고 국민들의 신뢰를 잃어버리게 된 것이다.
그리고 경영난을 겪는 유치원과 어린이집을 국공립화 동시에 퇴로도 열려줘야 유보통합에 조금 더 수월하게 할 수가 있다. 어차피 저출산 고령화로 영유아 인구는 계속 줄게 될 것이고 이는 유치원과 어린이집 경영난을 가중 시킨다는 소리인데 결국 두 팔 두 손 들어 접게 되는 곳이 나오게 되는데 이들에게 퇴로를 열어주고 국가가 국공립화를 시켜서 점진적으로 유보통합을 시켜야 하는데 문제는 국공립화하는데 많은 비용과 국민의 혈세가 경영을 포기한 유치원과 어린이집 원장만 이익을 보면 국민들의 반발이 예상될 수 있기에 유보통합에 주저 할 수밖에 없게 된다.
4. 유보통합 강제추진 결사 반대연대 시위 및 기자회견
대한민국의 유치원 교사·예비 유치원 교사, 유아특수교사 등 주최측 추산 700명으로 구성하여 시위를 열고 2023년 1월 25일 서울 여의도 국회의사당 앞에서 기자회견을 열고 교육부의 유보통합 추진에 대해 반대의 뜻을 밝혔다.교육부와 장관은 교육현장의 의견을 수렴하기 위해 무엇을 하였는지, 교육현장의 목소리를 들으려 하지 않고 보육만 남은 지금의 유보통합 강제추진을 규탄하여 영유아, 학부모, 교사, 유치원, 어린이집 등 많은 사람과 기관을 힘들게 하는지 시시비비를 가리는 것이 시위 및 기자회관의 목적이었다.
반대연대의 집회를 시작으로 유치원 교사들의 유보통합 반대 움직임이 더욱 거세질 것으로 보인다. 전국교직원노동조합 유치원위원회 등은 정부세종청사 교육부 앞에서 유보통합 강행 교육부 규탄 기자회견을 열고 현장의 목소리를 반영할 것을 요구했다.
5. 영유아 특수학교
- 어린이집은 보건복지부 소속이라서 영유아 특수학교 영아학급 또는 유치부를 재학하다가 어린이집으로 전학 가게 되면 부서가 다르기 때문에 절차가 복잡하다. 유보통합에 찬성하는 측은 이 영유아 특수학교와 장애 통합 또는 전담어린이집의 학적 관리가 편해질 것을 근거로 대기도 한다.
6. 기타 의견
- 유아특수교사 자격증은 4년제 유아 특수교육과를 졸업하기 전에 공립유치원 특수학급(사립유치원은 원칙적으로 특수학급이나 특수교사 배치 의무 없음) 또는 특수학교 유치부 실습을 다녀와야 취득할 수 있는 교원자격증이다. 또는, 유치원 정교사 자격증을 가지고 교육대학원 유아(특수교육)전공을 졸업해야 취득할 수 있는 교원자격증이다. 장애 영유아 보육교사 자격증은 실습 없이 특수교육 관련 8과목만 들으면 자격증이 나온다.
- 장애 초등학생의 경우, 초등학교 정규수업이 끝나면 장애 통합 또는 전담어린이집에서 방과후 교육 서비스를 이용할 수 있다. 유보통합이 이루어진다면 공립유치원에서 장애 초등학생의 방과후 교육 서비스를 이용할 수 있을지 의문이다. 보육교사 양성시스템도 개선해야 한다. 현재 처럼 1년땜방으로 양성하는게 아니라 직업계 고등학교와 직업학교 전문대에서 체계적인 양성시스템을 만들어야 한다는 의견도 있다. 실재로 유럽은 보육교사 양성과정이 직업계 고등학교에서 3년동안 철저하게 양성하며 우리와 비슷한 일본도 아무리 못해도 2년동안 직업훈련 시켜서 투입시킨다.