대한민국의 행정수도 이전

<colbgcolor=#003764><colcolor=#fff> 대한민국의 행정수도 이전 大韓民國의 行政首都 移轉 Relocation of the Administrative Capital of South Korea
추진 정부	박정희 정부 참여정부 문재인 정부[A] 윤석열 정부
기간	1977년 ~ 1979년( 박정희 정부) 2003년 ~ 2004년( 참여정부) 2022년 ~ 현재( 윤석열 정부)
주요 내용	신수도 건설 및 이전

1. 개요

2. 상세

3. 역사

3.1. 과거

3.2. 제7대 대통령 선거

3.3. 백지계획: 박정희 정부

3.4. 정부대전청사: 전두환 정부 ~ 국민의 정부

3.5. 1차: 참여정부

참여정부
{{{#!wiki style="margin: -5px -10px; padding: 5px 10px; border-left: 10px solid #FFD918; border-right: 10px solid #FFD918" {{{#!wiki style="margin: 0 -20px -5px; min-height: 26px" {{{#!folding [ 펼치기 · 접기 ] {{{#!wiki style="margin: -6px -1px -11px; word-break: keep-all;"	<colcolor=#000,#FFD918><colbgcolor=#f5f5f5,#2d2f34> 구성	인사
여당	새천년민주당 → 열린우리당
정책 및 방향	주 5일 근무 제도 · 햇볕정책 · 4대 개혁 입법 · 언론개혁 · 행정수도 이전과 지역 균형 발전 · 검사와의 대화 · 법학전문대학원 · 한미 FTA · 지역주의 타파 · 비전 2030 · 국방개혁 2020 · 한국우주인배출사업 · 대학구조개혁 · 행정중심복합도시( 정부세종청사) · 혁신도시 · 2기 신도시 · 종합부동산세 · 이라크 파병 · 진실·화해를위한과거사정리위원회 · 킬체인 · 6자회담 · E-X · KHP · SAM-X · 개인회생제도 · 국민참여재판 · 제주 해군기지 · 성매매 특별법 · 의학전문대학원 · 인터넷 실명제 · 현금영수증 · 인천대교 · 제3경인고속화도로 · EBSi
평가	긍정적 평가 · 부정적 평가 · 논란이 있는 평가
타임라인
2003년	2003년 재보궐선거 · 불법 대북송금 사건 · 부안사태 · 2003 대구 하계 유니버시아드 · 행정수도 이전 추진 · 사스 국내 유입 · 이라크 전쟁 파견 동의안 통과 · e지원 도입 · 교육행정정보시스템 도입 · 법학전문대학원 도입
2004년	노무현 대통령 탄핵소추 및 심판 · 고건 권한대행 체제 · 룡천역 열차 폭발사고 · 한칠레 FTA · 경부고속철도 1단계 개통 · KTX 운행 시작 · 광주 도시철도 1호선 개통 · 제17대 국회의원 선거 · 일본 문화 개방 · 환생경제 · 주 5일 근무 제도 시행 · 수능 9등급제 발표 · 4대 개혁 입법 · 질병관리본부 설립 · 이라크 평화·재건 사단 파견 · 김선일 피랍 사건
2005년	한국철도공사 발족 · 다케시마의 날 조례 제정 · 2005년 재보궐선거 · 대연정 파동 · 호주제 민법 개정안 통과 · 530GP 사건 · 삼성 X파일 사건 · 8·31 종합부동산 대책 · 농민시위 · 부산 APEC 다자 정상회담 개최 · 황우석 배아줄기세포 논문
2006년	국민과의 인터넷 대화 · 한일관계에 대한 특별 담화문 · 대포동 2호 발사 사건 · 2006년 재보궐선거 · 제4회 전국동시지방선거 · 전시작전통제권 환수 논란 · 헌재소장 공석 사태 · 남북출입사무소 설립 · 대전 도시철도 1호선 개통 · 북한 1차 핵실험 · 방위사업청 개청 · 대추리 사태 · 11.15 부동산 대책 · 사학법 재개정 논란
2007년	한미 FTA 타결 · 2007년 재보궐선거 · 행정중심복합도시 착공 · 남북열차 시험운행 · 참여정부 청와대 기자실 통폐합 논란 · 샘물교회 선교단 아프가니스탄 피랍 사건 · 2007 FIFA U-17 월드컵 대한민국 · 참여정부 평가포럼 · 10.4 남북공동선언 · 신정아 게이트 · 수능 등급제 시행 · 삼성 1호-허베이 스피릿 호 원유 유출 사고 · 제17대 대통령 선거
2008년	숭례문 방화 사건 · 호주제 폐지 · 이천 냉동창고 화재 사고
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3.6. 2차: 더불어민주당

3.6.1. 문재인 정부

3.6.2. 더불어민주당

3.6.3. 미래통합당

3.7. 진행 상황

3.7.1. 여론조사

3.8. 제20대 대통령 선거

3.9. 3차: 윤석열 정부

3.10. 제22대 국회의원 선거 과정

4. 관련 법률 및 법리

• 헌법재판소 2004.10.21., 선고, 2004헌마554, 전원재판부 결정
  '대한민국의 수도는 서울이다'를 내용으로 한 관습헌법의 근거가 되는 헌법재판소의 결정례이다.

• 신행정수도의건설을위한특별조치법 (2004년 4월 17일 시행, 같은 해 10월 21일 실효)
  위에서 언급한 2004헌마554에 의해 실효된 법률. 오해하지 말아야 할 것은 헌재 전원재판부가 위헌으로 결정한 건 오로지 '이 법률'일 뿐, '수도 이전을 시도하는 건 위헌'이라든지 ' '수도는 서울이다'라는 판단과 배치되는 일체의 행동을 위헌'이라고 선언한 게 아니다[10]. 헌법재판소가 헌법을 뛰어넘는 초헌법적 기구가 아닌 한 그렇게 판단할 권한 자체가 없거니와 처음부터 2004헌마554 결정례의 판단 범위는 '신행정수도특별조치법'으로 한정돼 있어서 위 결정례를 근거로 수도 이전을 원천봉쇄하는 논리로써 사용[11]할 수 없다. 그러므로 설령 수도 이전을 실행하더라도 16년 전에 만든 관습헌법에 위배될 소지가 있다고 말할 수 있을 뿐, 가령 새롭게 입법할 수도 이전 법률 또는 처분은 위헌이라고 단언할 수 없는 것이다. 왜냐하면 그러한 법률 내지 처분은 과거 결정례의 판단범위가 아니(었)기 때문이다. 그리고 '여담' 문단에서 자세히 서술할 ' 관습법은 부단히 변천하는 개념'이라는 점까지 감안하면 단정적으로 그것이 위헌이라고 주장하기 더욱 어렵다.

• 신행정수도후속대책을위한연기ㆍ공주지역행정중심복합도시건설을위한특별법 ( 2005년 5월 19일 첫 시행)

• 헌법재판소 2009. 2. 26. 선고 2007헌바41 전원재판부 결정

5. 찬반

5.1. 찬성론

• 수도권 과밀화의 해소 및 권력 분산. 세종특별자치시를 중심으로 국토개발계획을 재정립할 수 있게 되어 지역 불균형을 해소하는 데 도움이 된다. 예를 들어 나주시로 내려간 한국전력공사가 나주의 재정에 톡톡히 보탬이 되는 것을 보면 알 수 있다. 반대론에서 세종시가 수도권에 인접하기 때문에 수도권 과밀화 해소에 도움이 되지 않는 주장이 있으나, 서울에 모두 중심기능을 넣는 것보단 행정적 기능이라도 다른 곳으로 이전시키는 것이 더 낫다. 세종시라는 지리적 위치 때문에 수도권 과밀화 해소효과가 낮을 뿐이지, 반드시 수도에 둬야 하는 수십 국가의 외교공관과 중앙행정기관( 외교부, 통일부, 여성가족부, 금융위원회, 법무부, 검찰청), 정치 전문기관(중앙당사, 여론조사기관, 정치 싱크 탱크 등)이 옮겨가야 해서 서울 과밀화를 해소할 수 있다. 또한 남한의 중앙쪽에 있을뿐만 아니라, 기존 중심지였던 서울과 크게 멀지 않아 현실성이 높다는 점도 장점 중 하나이다.

• 행정 효율성의 증대. 현재 대한민국 정부의 주요 부처 중 절반 이상은 세종특별자치시의 정부세종청사에 본부를 두고 있다.[12] 그러나 여전히 대한민국 국회와 대통령 등 행정부 고위관료들은 서울에 있기에 서울과 세종을 오가며 길거리에서 시간을 보내는 공무원들이 상당히 많다. 이 때문에 '길거리 국장', '카톡 과장'이라는 말도 공무원 사회에 등장했다. 수도 이전을 통해 청와대와 국회를 새 행정수도로 옮기면 적어도 공무원들이 일처리를 위해 서울과 세종을 오가는 불편함은 적어지고 행정의 효율성도 그만큼 높일 수 있게 된다. 이 때문인지 결국 국회 세종의사당과 대한민국 대통령 세종집무실, 대한민국 대통령 세종관저가 설치되었다.

• 북한의 타격 위협으로부터 정부기관이 자유로워짐. 휴전선에서부터 서울특별시까지의 거리는 불과 50km도 안 되며, 개전 시 대통령, 국회 등 헌법기관이 최우선 공격대상이 될 수 있으므로 되도록 후방으로 빠지는 게 유리하다. 서울의 군사적 입지로 인한 유무형의 비용은 대한민국의 모병제 도입 찬반 논쟁 문서 참조. 그러나 서울의 천만 시민은 여전히 그 자리에 남아있기 때문에 초반에 국가 수뇌부가 삭제될 위험이 줄어들 뿐이지 전체적으로 크게 달라지는 건 없다는 반론도 있다. 캔버라로 행정수도가 됐지만 여전히 호주 제1, 2의 도시는 시드니와 멜버른이며, 브라질리아로 수도이전이 됐어도 여전히 제1, 2의 도시는 리우와 상파울루인 것처럼,[13] 행정수도를 만들어도 여전히 한반도 인구의 절반은 수도권에 머무를 것이라는 것.

5.2. 반대론

• 실효성 없음. 영상(KBS) 서울과 어느 정도 가까운 세종시의 특성상 수도권 과밀화를 분산하는데 큰 효과가 없을 가능성이 생긴다. 현재도 서울에 집을 두고 기차를 이용해 세종시에 출퇴근하는 공무원들이 적지 않다.[14] 즉, 정부기관이 옮겨봤자 그 효과는 크지 않을 것이며, 정말로 수도권 과밀화를 해결하기 위해서는 정부기관의 이전보다는 지방에 삼성, LG 같은 기업체를 이전하여 일자리를 창출하고, 인프라를 지어서 서울의 편의성-서울의 집값<지방의 편의성-지방의 집값이 성립하도록 해야한다. 즉, 비수도권 광역대도시권을 키워야 하는 문제를 세종시로만 옮긴다고 해결된다고 말하는 사례이다. 각 지방의 특색을 바탕으로 개별적 특화를 해서 수도권과 경쟁하고 기업 본사 일부와 인프라 일부를 비수도권으로 분산시키는 것도 이와 연관성이 있다. 과밀화 해소 효과가 아예 없는 것은 아니지만 그 수준이 수도 이전이라는 사회적 비용을 소모하면서까지 얻을만한 이득인지는 생각의 여지가 많다.

• 기득권세력 v.s. 현상타파세력 간의 화합의 어려움. 천도 실패의 대표적 사례인 통일신라의 달구벌 천도 때도 마찬가지였다. 기사(중앙일보) 신문왕은 한 쪽으로 지나치게 치우친 수도 금성의 한계와 지배층인 진골세력의 권력 약화를 노리고 천도를 시도했으나, 그들의 극심한 반발에 밀려 천도 계획을 물렸다. 천도는 성공했으나 반발에 시달린 끝에 쿠데타가 일어난 태봉과 천도한 지 15년이 지나 내전에 휩싸인 미얀마의 예까지 존재한다. 예행정수도 이전도 이와 마찬가지로 '기득권을 두고 다투는 혈투의 연장선'이므로 필연적으로 서울특별시에 소재한 수많은 부동산을 보유한 기득권층의 반발과 '수도권'이라는 메리트를 가진 서울수도권 출신의 반발을 피할 수 없으며 설령 현상타파세력의 절대 우위로 수도 이전에 성공하더라도 이후에는 두 세력 사이의 화합은 불가능에 가깝다고 볼 수 있다.[15]

• 분산으로 인한 대한민국의 경쟁력 약화. 특히 국책금융기관 등의 이전이 핀테크 시대 바이어와의 교류에 악영향을 줄 수 있다는 지적이 있다. 결국 노무현 정부에서 국책금융기관의 이전은 무산되었다. 국가위기 상황에서도 대응능력이 떨어진다. 대통령은 서울, 장관은 세종 이런식으로 주요인사들이 모이는 시간이 걸린다. 돌발적인 국가위기상황 예를 들어 북한이 남침을 해오거나 미사일을 쏘거나 했을 때 대응해야 할 시간은 매우 적은 데 주요 요인들은 분산되어 있으면 물리적으로 모이는데 시간을 허비하고 신속한 대응능력이 떨어지게 된다. 장관들은 상당수 시간을 서울에서 보내는데 공무원들은 서울-세종을 오가며 도로에서 막대한 시간을 허비하고 있다. 게다가 수도권에 인구의 반이 살고 경제현장 등은 사실상 서울이라서 세종은 사실상 현장과 괴리된 공무원들만의 섬이라고 보는 의견도 있는데, 이와 관련해서 대표적으론 메르스사태가 터진 곳은 수도권인데 보건복지 의료를 담당하는 기관들은 대개 세종시로 이전한 이후여서, 메르스사태를 제대로 대응하지 못한 이유로 바로 이렇게 분산된 행정을 꼽는 경우가 있었다. 독일 등도 원래 이렇게 수도가 사실상 분할되어 있었는데, 비효율로 학을 떼고 베를린으로 환도하였다. 모든 것은 중심 집중 시너지가 중요하다. it기업들이 실리콘밸리에 모여있고, 스탠포드 대학 옆에 입지를 정한 것도 이 시너지를 생각해서다. 국가행정도 마찬가지다.

• 남북통일 시대에 역행하는 정책. 세종시로의 수도 이전이 남북통일에 대비하지 못하는 정책이라는 지적이 나온다. 통일수도라는 취지에도 맞지 않고, 통일이 되면 수도가 오히려 남쪽으로 밀려나 북한 지역 개발에도 어려움이 클 것이라는 지적이 있다. 이런 문제들 때문에 남북이 통일 후 세종시로 이전 했던 수도와 정부기관들을 다시 옮겨야 할 수도 있는 상황이 오면 어디로 옮길것인지 말이 나오는 이유가 여기에 있다. 즉 위에도 언급되었듯 세금낭비라는 것.

• 남북관계에서의 정통성 논쟁 문제. 분단 현실에서 정통성 논쟁과도 연관이 있다는 수도 관습헌법 법리 옹호론도 감안할 필요가 있다. 한반도에서는 사실상 두 체제가 치열한 체재경쟁을 하고 있는데, 조선시대 500년동안 수도(한성)였고 일제강점기 때에도 사실상 중심도시(경성)였던 서울을 수도로서 계속 계승하고 점유하고 있다는 것은 한반도의 정통성을 가진 국가가 대한민국이라는 것을 주장하는 하나의 강력한 근거이기 때문이다.
• 다만, 여기에 대해서는 반론이 가능한 것이, '두 성지의 수호자'를 자처하는 사우디아라비아의 경우 메카, 메디나는 역사성이 긴 도시이지만, 수도는 국토 중앙에 있는 리야드로, 세종특별자치시와 마찬가지로 기존 디리야 읍내 옆에다가 새로 현대식 도시를 만들었다. 근데 메카나 메디나는 성지로서 종교적인 측면이 강했지, 이 도시들이 그럼 무하마드 이후에 수도로서 기능했냐고 한다면. 애초에 사우디 자체가 중세 이후부터 현대까지 석유가 발견 되기 전까지는 성지 외에는 사막 뿐인 별로 가치가 없는 땅이었다. 사우디를 지배했던 여러제국에게도 마찬가지, 사우디를 지배했던 나라들은 본래 자기들의 수도가 있었으니 메카나 메디나는 수도로서 계속 이어진 게 아닌, 그나마 이쪽 지방에서 사람이 많이 사는 종교도시였다고 보는 게 정확하다. 이 예시가 결정적으로 부적절한게 메카같은 성지는 이교도에게는 허락되지 않은 오직 무슬림들에게만 허락된 성지다(깐깐하게 안 잡고 양심에 맡겨서 그렇지 원칙은 그렇다) 이교도는 메카에 들어가는 게 할랄(허락된 것)이 아니라 하람(허락되지 않은 것)이다.(애초에 이교도 인간자체가 교리상 하람이지만) 아예 메카방향 고속도로에 무슬림스 온니라고 써져있다. 그러니 수도가 될 수가 없다. 아예 더 원칙주의자는 메카에 새로운 뭐를 건설하는 것 조차 반대하는 사람도 있다. 이교도가 원칙상 방문해서는 안돼는 성지가 어떻게 수도가 될 수 있겠는가? (성지기에 이것 말고도 여러제약이 있다)그럼으로 메카나 메디나와 같은 성지를 예로 든 것은 매우 부적절한 예시를 든것이다. 차라리 이스탄불에서 앙카라로 옮긴 튀르키예 쪽이 더 맞을지도 물론 앙카라도 원래 그전부터 큰도시로 세종같은 완전히 새로 만든 도시는 아니다. 미얀마의 수도이전이 더 세종시와 비슷할 지도, 인도네시아는 아예 한국의 세종시를 벤치마킹해서 자카르타에서 수도이전을 한다고 하니. 또 사우디든 위에 열거한 나라들은 체재경쟁을 하는 분단국가도 아니다. 대통령은 북한의 포격으로부터 2천만의 인질(?)역할이라도 서울이라는 수도와 전방에 있을 필요가 있다. 분단국인 서독도 동독 안에 섬인 베를린을 명목상 수도로 뒀고, 중화민국의 명목 수도는 여전히 난징이다. 세종과 평양을 비교한다면 평양이 수도로서 훨씬 역사가 길다.

6. 여담

• 관습헌법 법리 구성은 "수도 이전이 옳은가 그른가"는 별론으로 하고 법학, 행정학, 정치학적으로 상당한 비판을 야기했다. 애초에 관습법은 시대의 변화와 사회의 법질서의 변화에 따라 부단히 변천하는 개념이며, 그렇기에 관습헌법은 성문법 체계를 바탕으로 한 오늘날 대한민국의 법치주의에는 어울리지 않는다.[16] 이미 성문법 체계를 채택하고 있으므로 굳이 관습헌법이라는 불문법상 원리를 받아들일 이유도 없었을 뿐만 아니라, 설령 관습헌법을 받아들이더라도 사회 구성원들이 가진 해당 법규범의 구속력에 대한 확신이 소멸되었다든지 지배적 이념 내지 지배적 사회질서에 변화가 생긴다면 그 관습헌법의 효력은 특별한 절차를 거치지 않더라도 어느 시점에는 자연스럽게 부정될 수밖에 없는 것이었다. 그런데 헌법재판소 재판관의 다수는 해당 논리의 조악함에 대해서 당연히 알고 있었을 것임에도 관습헌법이라는 체계를 새롭게 만들어 냈다.
  
  더구나 불문법을 채택하고 있는 나라는 영국 등 소수의 국가에 불과하기 때문에 해당 관습헌법의 개정절차를 판단함에 있어서 새로운 법리를 만들어내기 보다 기존 불문법 국가들의 법리[17]를 차용하는 게 논리적 정합성을 감안해보면 정상이라고 봐야 한다. 그러나 헌재는 대뜸 '관습헌법의 개정은 반드시 제130조에 의거한 헌법개정의 방법에 의하여야만 한다'고 못박아 버렸다.[18]

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